Zadłużenie samorządów - Kondycja coraz gorsza

Posługując się wskaźnikiem przyjętym przez ustawę o finansach publicznych z 2009 roku, czyli średnią nadwyżki operacyjnej w ostatnich trzech latach, możemy zobaczyć dramatycznie pogarszającą się kondycję samorządów. Mimo że ustawa nakazuje równoważenie budżetu bieżącego, z roku na rok rośnie grupa samorządów, które notują deficyt. Najszybszy wzrost liczby jednostek znajdujących się w takiej niekorzystnej sytuacji przypada na lata 2010 i 2011. Pocieszające może być jedynie to, że nawet w tym trudnym okresie większość jednostek samorządowych potrafi utrzymać swoje zadłużenie w dosyć rozsądnych granicach.

 

Z bardzo nielicznymi wyjątkami (np. rok 2007 w porównaniu z 2006) łączna wielkość długu samorządowego rośnie od kiedy pamięcią sięgam. Rok 2011 nie był tutaj wyjątkiem.

 

Kłopoty z limitami

Najpierw – w latach dziewięćdziesiątych – wielu ekspertów uważało, że w dużej liczbie jednostek dług ten jest wręcz za mały, samorządy dopiero uczyły się wykorzystywania instrumentów dłużnych do finansowania rozwoju, a banki dopiero przekonywały się, że miasto, a nawet gmina wiejska może być dobrym (często lepszym od prywatnego przedsiębiorstwa) klientem.

 

Rys. 1.

 

Potem – trochę ponad dziesięć lat temu –  pojawiły się w debacie publicznej podszyte strachem głosy, że wiele samorządów jest nadmiernie zadłużonych, ale głosy te były uspokajane przez specjalistów wskazujących, że nie każde zadłużenie jest złe, a zobowiązania zdecydowanej większości jednostek utrzymują się na rozsądnym poziomie i są niższe od obserwowanych w większości innych krajów europejskich. Co więcej, wiele samorządów wskazywało, że obowiązujące przepisy są zbyt restrykcyjne i postulowało zmianę limitów na bardziej bezpośrednio powiązane ze zdolnością do spłaty długu, a nie z mechanicznym przyrównywaniem do wielkości dochodów budżetowych. Paradoksalnie, w momencie, kiedy te postulaty zostały spełnione przez ustawę o finansach publicznych z 2009 roku, sytuacja ekonomiczna zaczęła się zmieniać, a wiele samorządów oprotestowało nowe przepisy.

 

Niepokojąca dynamika

Ustawa, wprawdzie z kilkuletnim moratorium, wprowadziła odniesienie zdolności kredytowej do wielkości nadwyżki operacyjnej. Można co prawda wskazać na kilka szczegółów technicznych, które dotkliwie odbiegały od tego, co zakładały wcześniejsze samorządowe propozycje, ale istota zmian szła w kierunku wskazywanym od lat przez znaczną część środowiska samorządowego. Mniej więcej w tym samym czasie zmieniły się jednak zewnętrzne okoliczności. Po pierwsze, wielkość zadłużenia samorządów zaczęła dynamicznie rosnąć, co ilustrują dane na rys. 1. W 2011 ich realna wielkość była już dwukrotnie większa niż w roku 2008. Wzrost ten był w znacznym stopniu powiązany z wykorzystywaniem przez samorządy, bardzo hojnych w okresie 2006–2013, środków z programów operacyjnych Unii Europejskiej. Kumulacja inwestycji prowadzonych z tych funduszy przypadła właśnie na lata 2009–2011.

 

Po drugie, pogarszająca się koniunktura gospodarcza negatywnie odbiła się na wzroście dochodów budżetowych (o czym pisałem niedawno przy okazji rankingu zamożności samorządów). W powiązaniu z obciążaniem samorządów nowymi zadaniami skutkowało to spadkiem nadwyżki operacyjnej (o czym piszę dokładniej trochę dalej), a przecież to od jej wielkości miały zależeć możliwości zadłużania się. Zdolność kredytowa samorządów zaczęła więc być zagrożona. Wywołało to żądania wielu samorządów (przodowały tu powiaty), by wycofać się z wprowadzonych przez ustawę z 2009 roku zmian. Żądania te poparły nawet niektóre jednostki, które wcześniej popierały taki właśnie kierunek zmian.

 

Po trzecie, minister finansów, przestraszony narastającym deficytem sektora publicznego w Polsce (i niezadowoleniem wyrażanym z tego powodu przez Komisję Europejską), zaczął się rozglądać za nowymi sposobami ograniczenia aktywności samorządów na rynku kredytowym. Oczywiście prawdziwe są argumenty podnoszone przy tej okazji przez organizacje samorządowe, zwracające uwagę, że dług sektora samorządowego to nadal mniej niż 1/10 długu publicznego, przy czym samorząd w swej masie zużywa pozyskane za pomocą kredytów i emisji obligacji fundusze na inwestycje, a rząd na łatanie dziur w bieżącym budżecie. Minister finansów rozsądniej by zrobił – płynęły wezwania z Polski lokalnej – gdyby więc zajął się łataniem dziur w swoim budżecie, a nie wykazywał się twardością w stosunku do samorządów. Ale prawdą jest też, że pokazana na rys. 1. dynamika mogła zaniepokoić ministra, który uznał, że trzeba podjąć działania zanim będzie za późno. Dyskusje, czy i jak ograniczać aktywność samorządów w tym zakresie, były ostatnio bardzo głośne i nie jest rolą tego krótkiego artykułu szczegółowe ich referowanie.

 

Ostre hamowanie

Warto natomiast zwrócić uwagę, że dynamika wzrostu zadłużenia tak naprawdę była oszałamiająca tylko w 2009 i 2010 roku. W 2011 zdecydowanie spadła, a prognozy na kolejne lata są raczej optymistyczne w tym zakresie. Obrazowo przedstawia to rys. 2. W 2009 liderem wzrostu były miasta na prawach powiatu – od dawna wyznaczające trendy w zakresie polityki dłużnej samorządów. Wzrost ich zadłużenia wyniósł w tamtym roku prawie 50 proc., podczas gdy w gminach wiejskich „tylko” 30 proc. Rok 2010 to znacząca zmiana – w miastach na prawach powiatu dynamika wzrostu spadła do 30 proc. i była to jedyna kategoria jednostek samorządowych, w których zanotowaliśmy spadek. Bo np. w gminach wiejskich poziom długu wzrósł o prawie 70 proc.

 

Ale skoro to wielkie miasta wyznaczają trendy, to w kolejnym roku mogliśmy się spodziewać, że inni podążą ich śladem. I tak się faktycznie stało. Wzrost zadłużenia w roku 2011 wahał się od kilku procent w powiatach (które najmocniej dotknęła restrykcja polegająca na obowiązku równoważenia budżetu bieżącego – do czego wrócę jeszcze w dalszej części komentarza) do 20 proc. w samorządach wojewódzkich.

 

Rys. 2.

 

Co więcej, jeśli weźmiemy pod uwagę nowe kredyty i pożyczki oraz emisje obligacji, to w 2011 roku ich wielkość bezwzględna spadła w porównaniu z rokiem poprzednim. W 2010 r. było to prawie 22 miliardy zł, a w 2011 niewiele ponad 19 miliardów. Realna wielkość nowo zaciąganych zobowiązań obniżyła się o niecałe 4 proc. w miastach na prawach powiatu, ale o prawie 30 proc. w samorządach wojewódzkich i ponad jedną trzecią w powiatowych.

 

Bez uspokojenia

Sytuacja jest więc opanowana, minister finansów, a my wraz z nim powinniśmy się uspokoić? Daleki jestem od katastroficznych prognoz, ale wydaje mi się, że taka uspokajająca konkluzja byłaby błędem. Zwłaszcza, że przedstawione przed chwilą dane odnoszą się tylko do budżetów.

 

W dużych miastach nie powinniśmy zapominać jeszcze o długu zaciąganym przez spółki komunalne, które wprawdzie formalnie są odrębnymi osobami prawnymi i miasto nie odpowiada za ich zobowiązania, ale faktycznie kondycja spółek nie jest obojętna dla oceny sytuacji finansowej samorządu miejskiego. A wielkość kredytów zaciąganych przez spółki w ostatnich latach rosła. Jak wynika z ankiet rozsyłanych przez „Wspólnotę” przy okazji rankingu inwestycyjnego – w latach 2006–2009 łączny poziom nowego długu zaciąganego przez spółki miast na prawach powiatu wahał się około 1 miliarda złotych. Tymczasem w roku 2010 było to już 1,7 mld, a w 2011 – 1,9 mld złotych. Zdecydowanie największa część tego zadłużenia (ponad 2/3) przypadała na spółki działające w miastach wojewódzkich.

 

Zdolność kredytowa samorządów – ciarki chodzą po plecach

O ile dane o zmianach dochodów budżetowych, prezentowane przy okazji  rankingu zamożności, przynosiły pewien niepokój, o tyle im dłużej przyglądam się danym odnoszącym się do zadłużenia, tym bardziej ciarki chodzą po plecach – kiedy myśli się o kondycji, w jakiej znajduje się wiele powiatów i gmin. Szczególnie jeśli patrzy się na dane indywidualne, odnoszące się do poszczególnych jednostek, a nie tylko na dane zagregowane w skali całego kraju czy nawet grup samorządów. Dane o dochodach sugerują stagnację, czasem nawet niewielki spadek dochodów. No cóż, jest to bolesne, samorządy muszą oszczędzać, ale przecież w końcu trudno sobie wyobrazić, by wskaźniki rosły bez przerwy. Europa znajduje się w kryzysie, Polska na tym tle i tak (na razie?) całkiem nieźle sobie radzi. Ale wymowa danych odnoszących się do zadłużenia jest znacznie bardziej jednoznaczna.

 

Zacznijmy od prostego wskaźnika, na którym opiera się prezentowany dzisiaj ranking – wielkość długu w stosunku do rocznych dochodów budżetowych. Wiem oczywiście, że to wskaźnik o bardzo ograniczonej przydatności, sam go wielokrotnie krytykowałem. Dla jednych samorządów dług w wysokości 60 proc. rocznych dochodów to katastrofa, a dla innych drugorzędny kłopot, z jakim bez większych problemów można sobie poradzić. Ale 60 proc. dochodów to wciąż prawnie obowiązujący limit, którego nie wolno przekraczać. W minionych latach przekroczenia tej „czerwonej linii” zdarzały się sporadycznie, często wywoływały też lokalną burzę medialną i polityczną. Wprawdzie nasz wskaźnik odnosi się do całego zadłużenia, także tego, które zostało zaciągnięte na finansowanie projektów unijnych, czego ustawa o finansach publicznych pozwala nie uwzględniać. Przykładowo: w 2010 roku łączne zadłużenie przekraczało 60 proc. dochodów w 70 samorządach, ale gdybyśmy nie uwzględniali długu zaciągniętego w związku z prefinansowaniem projektów unijnych, liczba ta spadłaby do zaledwie 8. Ale to doprawdy mizerna pociecha. Spójrzmy na dane w tabeli 1. – w ciągu ostatnich kilku lat liczba jednostek, których dług na koniec roku przekraczał 60 proc. dochodów, wzrosła wielokrotnie. W 2011 r. było to już co ósme miasto na prawach powiatu, co dziesiąta gmina miejska i prawie co dwudziesta gmina wiejska. I niech nas nie zmyli, że na liście tej prawie nie ma powiatów, bo to właśnie ich sytuacja – jak zobaczymy dalej – jest najbardziej dramatyczna.

 

Tabela 1. Liczba JST, w których dług na koniec roku przekraczał 60 proc. dochodów budżetowych

 

2008

2009

2010

2011

Ogółem

3

17

70

135

Województwa

0

0

0

0

Powiaty

0

1

0

2

Miasta na prawach powiatu

0

2

2

8

Gminy miejskie i miejsko-wiejskie

1

7

28

57

Gminy wiejskie

2

7

40

68

 

W przeciętnym mieście na prawach powiatu przeciętne zadłużenie (mediana) wynosi już 42 proc. rocznych dochodów, w gminie miejskiej 37 proc., w województwie 36 proc., w gminie wiejskiej 30 proc., a w powiecie 25 proc.  Do niewielkiej grupki skurczyła się grupa samorządów, które w ogóle nie są zadłużone lub też ich zadłużenie ma wartość śladową (por. tabela 2.).

 

Tabela 2. Odsetek samorządów niezadłużonych lub zadłużonych minimalnie (do 2 proc. rocznych dochodów)

 

2005

2007

2009

2010

2011

Województwa

12,5

6,3

12,5

6,3

6,3

Powiaty

13,0

9,9

6,1

1,9

1,3

Miasta na prawach powiatu

3,1

1,5

1,5

3,1

1,5

Miasta powiatowe

4,1

4,9

4,5

1,9

1,1

Inne gminy miejskie i miejsko-wiejskie

5,8

4,7

5,3

2,1

1,8

Gminy wiejskie

13,5

13,8

8,1

6,3

4,6

 

W tym miejscu koniecznie trzeba zwrócić uwagę, że ten wzrost liczby silnie zadłużonych samorządów wynika nie tylko z nowo zaciąganych kredytów czy emitowanych obligacji, ale w znacznej mierze ze zmian w sposobie liczenia wskaźników. Największe znaczenie miało tu przyniesione samorządom pod choinkę przez ministra finansów rozporządzenie z 23 grudnia 2010 roku. Najogólniej rzecz ujmując, zmuszało ono do zaliczania do długu różnego rodzaju odłożonych płatności. Nietrudno wykazać ekonomiczną racjonalność przyjętego przez ministra kierunku myślenia, choć samorządom trudno było pogodzić się z tak nagłą zmianą, bez żadnego okresu przejściowego na zaadaptowanie się do zmieniających się warunków. Obliczenia przeprowadzone przez RIO wskazywały, że uwzględnienie nowej definicji długu już dla danych za rok 2010 zwiększałoby liczbę samorządów przekraczających ustawową granicę zadłużenia o ok. 80.

 

Dobrych wiadomości brak

Mylące byłoby jednak uspokajanie się, że ten wzrost pokazany w tabelach 1. i 2. to w istocie nie jest  żaden wzrost, tylko efekt zmiany szczegółowych przepisów. Bo przecież, jak od lat przekonują specjaliści, to nie stosunek długu do dochodów jest najważniejszym wskaźnikiem. Dużo ważniejsza jest wielkość nadwyżki operacyjnej, to z niej przecież bierzemy środki na spłatę długu. Rozporządzenie MF może tłumaczyć wysokość wskaźnika łącznego zadłużenia, ale nie ma przecież wpływu na wielkość nadwyżki bieżącej. A tu także (a może nawet jeszcze bardziej) nie ma dobrych wiadomości. Posługując się wskaźnikiem przyjętym przez ustawę o finansach publicznych z 2009 roku (średnia nadwyżki operacyjnej w ostatnich trzech latach), możemy zobaczyć dramatycznie pogarszającą się kondycję samorządów. Po pierwsze, mimo że ustawa nakazuje równoważenie budżetu bieżącego, z roku na rok rośnie grupa samorządów, które notują deficyt operacyjny. Biorąc pod uwagę średni wynik za lata 2009–2011 znajdujemy takich już 84, a jeszcze trzy lata wcześniej było ich tylko 31. Nie sposób nie zauważyć, że najszybszy wzrost liczby jednostek znajdujących się w takiej niekorzystnej sytuacji przypada na lata 2010 i 2011. Dokładniejsze dane znajdują się w tabeli 3.

 

Tabela 3. Liczba JST notujących negatywny wynik budżetu bieżącego (średnia z ostatnich 3 lat).

 

2008

2009

2010

2011

Województwa

0

0

0

0

Powiaty

20

16

20

20

Miasta na prawach powiatu

0

0

1

0

Miasta powiatowe

1

0

2

4

Inne gminy miejskie i miejsko-wiejskie

1

1

8

18

Gminy wiejskie

9

5

18

42

 

Kilka lat temu, gdy dyskutowano nad nowymi wskaźnikami zadłużenia wprowadzanymi przez ustawę o finansach publicznych, zwracałem uwagę, że dla bardzo wielu samorządów (szczególnie województw) proponowana wówczas zmiana miała charakter korzystny. Zwiększała bowiem  ich zdolność kredytową – obowiązujący wcześniej wskaźnik, ograniczający wysokość przypadającej na dany rok spłaty zadłużenia na 15 proc. rocznych dochodów, był bardziej restrykcyjny. Nowa ustawa uderzyła przede wszystkim w powiaty, co było bolesne, ale nie było wadą wskaźnika, że dobitnie obnażył słabość finansową tego szczebla samorządowego. Od tego czasu sytuacja zmieniła się jednak drastycznie. Według danych za lata 2009–2011 grupa samorządów, których średnia wielkość nadwyżki operacyjnej przekraczała 15 proc. rocznych dochodów, skurczyła się wielokrotnie (por. tabela 4.).

 

 

Tabela 4. Odsetek samorządów, których średnia wielkość nadwyżki operacyjnej za ostatnie 3 lata przekraczała 15 proc. rocznych dochodów (w proc.)

 

2008

2009

2010

2011

Województwa

94

88

31

6

Powiaty

3

2

1

0,6

Miasta na prawach powiatu

42

29

20

9

Miasta powiatowe

44

37

21

8

Inne gminy miejskie i miejsko-wiejskie

29

30

17

10

Gminy wiejskie

31

33

25

15

 

Co ciekawe, stosunkowo najlepszą sytuację finansową (bo wielkość nadwyżki operacyjnej możemy traktować jako syntetyczny wskaźnik sytuacji finansowej) – wbrew rozpowszechnionym stereotypom – notują gminy wiejskie. Choć oczywiście jest to grupa silnie wewnętrznie zróżnicowana i możemy w niej znaleźć sporo jednostek znajdujących się w bardzo trudnej sytuacji. W bardzo uproszczonej wersji na zróżnicowanie to wskazuje tabela 5. Widać w niej wyróżniającą się na korzyść sytuację finansową gmin podmiejskich oraz szczególnie trudną gmin wiejskich położonych w Polsce zachodniej i północnej.

 

Tabela 5. Nadwyżka operacyjna w gminach wiejskich w 2011 r. (w proc.)

 

Odsetek gmin, w których nadwyżka przekraczała 15 proc. rocznych dochodów

Odsetek gmin notujących deficyt operacyjny

Gminy wiejskie – ogółem

15

3

Gminy wiejskie w sąsiedztwie największych aglomeracji

35

2

Gminy wiejskie „po PGR-owskie”(*)

8

6

Gminy wiejskie pozostałe

13

2

(*) Gminy, w których w 1991 roku mniej niż 2/3 gruntów rolnych znajdowało się we władaniu gospodarstw prywatnych. Gminy takie dominują przede wszystkim w regionach, które zostały przyłączone do Polski w 1945 roku (Polska zachodnia i północna).

 

Wracając do podstawowego wskaźnika rankingu…

Wracając do podstawowego wskaźnika, którym jest wielkość zadłużenia w stosunku do rocznych dochodów samorządu, trzeba jeszcze raz przypomnieć, że mówi on nam sporo, ale nie jest doskonałym narzędziem diagnostycznym sytuacji gminy. Zestawienie go z wielkością nadwyżki operacyjnej mówi nam znacznie więcej. Obrazowo przedstawiam to w tabeli 6., w której dla grupy najsilniej zadłużonych samorządów obliczyłem, ile lat zajęłaby spłata zadłużenia, gdyby co roku przeznaczały na ten cel całą swoją nadwyżkę operacyjną i gdyby cały czas była ona równa średniej z ostatnich trzech lat.

 

Takie obliczenie to oczywiście spore uproszczenie, bo nie bierze pod uwagę różnego okresu zapadalności i oprocentowania kredytów. Nie jest także powiedziane, że wielkość nadwyżki operacyjnej będzie się utrzymywać w przyszłości na niezmienionym poziomie. Samo określenie, że na spłatę długu przeznaczamy środki z nadwyżki operacyjnej to też uproszczenie, bo przecież pojawiają się jeszcze np. środki ze sprzedaży majątku, nie wspominając już o stosowaniu bardziej złożonych mechanizmów finansowych. Ale jest to jednak stosunkowo dobre przybliżenie.

 

Jak widać, wysokie zadłużenie, mierzone stosunkiem do dochodów budżetowych, o wielkości problemu mówi niewiele. Bardzo ciężka może być sytuacja Sejn czy Lubska, które w ciągu ostatnich trzech lat nie wykazywały nadwyżki operacyjnej, albo gminy wiejskiej Nowinka czy powiatu pleszewskiego, którym przy obecnym poziomie nadwyżki spłata zadłużenia zajęłaby kilkadziesiąt czy nawet kilkaset lat. Ale porównywalne zadłużenie Sulejówka czy Gostynina nie wydają się specjalnie groźne. Ciekawie wygląda pod tym względem porównanie największych miast wojewódzkich. Pozornie uciążliwe zadłużenie Torunia, Poznania czy Gdańska okazuje się mniej obciążające, niż mniejsze Łodzi czy Lublina.

 

Tabela 6.  Zadłużenie, nadwyżka operacyjna i zdolność do spłaty zadłużenia w wybranych JST

 

Dług jako proc. rocznych dochodów

Nadwyżka operacyjna jako proc. rocznych dochodów (średnia z lat 2009–2011)

Hipotetyczny okres spłaty długu(*)  (lata)

Powiaty

Tucholski

61,9

3,4

18,2

Pleszewski

60,1

0,8

75,1

Miasta na prawach powiatu

Toruń

85,3

15,2

5,6

Poznań

71,8

10,2

7,1

Włocławek

69,5

6,5

12,4

Siedlce

64,7

5,2

10,7

Gdańsk

64,3

10,9

5,9

Kraków

64,0

10,0

6,4

Wrocław

62,6

12,6

5,0

Żory

61,3

12,5

4,9

Łódź

58,3

4,3

13,6

Lublin

55,6

3,9

14,3

Warszawa

53,0

4,8

11,3

Katowice

27,6

18,9

1,5

Miasta powiatowe

Sejny

91,6

-9,8

nigdy

Gostynin

80,1

17,0

4,7

Pułtusk

76,7

5,3

14,5

Skarżysko-Kamienna

75,7

3,4

22,3

Pajęczno

65,5

7,4

8,9

Inne gminy miejskie i miejsko-wiejskie

Przemków

129,7

5,6

23,2

Sulejówek

95,3

19,0

5,0

Pełczyce

94,2

4,5

20,9

Recz

92,8

6,4

14,5

Lubsko

90,2

-0,2

nigdy

Gminy wiejskie

Słupia

110,7

4,4

25,2

Nowinka

106,6

0,3

353,3

Pątnów

104,0

10,3

10,1

Izbicko

101,6

6,5

15,6

Janowice Wielkie

99,0

10,7

9,3

(*) Przy założeniu, że nadwyżka operacyjna nie zmienia się, a całość nadwyżki przeznaczona jest na spłatę długu.

 

Szczypta optymizmu

Na koniec spójrzmy na syntetyczne, łączne zestawienie wielkości zadłużenia z wielkością nadwyżki operacyjnej (tabela 7.).

Okazuje się, że prawie wszystkie województwa i dwie trzecie miast na prawach powiatu ma dług niższy niż 7-krotność rocznej nadwyżki operacyjnej. Co ciekawe, aż 5 spośród tych miast ma dług wyższy niż 60 proc. dochodów budżetowych. Nieźle w tym zestawieniu wypadają nawet powiaty. Zestawienie to daje szczyptę optymizmu na zakończenie. Jak widać, większość jednostek samorządowych ma zadłużenie utrzymywane w dosyć rozsądnych ryzach, ale obserwowane i opisane powyżej tendencje budzą duży niepokój.

 

Tabela 7. Odsetek samorządów, których łączny poziom długu jest niższy od siedmiokrotnej wielkości nadwyżki budżetowej w ostatnich 3 latach (w proc.)

Województwa

88

Powiaty

65

Miasta na prawach powiatu

67

Miasta powiatowe

68

Inne gminy miejskie i miejsko-wiejskie

67

Gminy wiejskie

77

 

Ranking do pobrania