Od czego zaczać naprawę finansów JST?

Podstawowym zadaniem samorządu terytorialnego jest zaspokajanie potrzeb publicznych poprzez świadczenie usług. Zadania te JST mogą wykonywać tylko wówczas, gdy zostaną wyposażone w odpowiednie źródła finansowania. Z tego względu istotne znaczenie ma zakres samodzielności finansowej samorządu terytorialnego, na który składa się samodzielność dochodowa i samodzielność wydatkowa.
Analizując pojęcie samodzielności finansowej JST nasuwa się szereg wątpliwości. Czy samodzielność dochodowa JST może być rozpatrywana w oderwaniu od zakresu realizowanych zadań? Czy JST faktycznie posiadają samodzielność wydatkową, skoro znaczna część wykonywanych przez nie zadań ma charakter obowiązkowy? Co się stanie w przypadku nadużywania przez władze samorządu terytorialnego samodzielności dochodowej (np. poprzez nadmierne stosowanie ulg i zwolnień podatkowych)? Tych pytań można postawić znacznie więcej. Odpowiedź na nie skłania do postawienia hipotezy, że podstawową cechą systemu finansowania JST, obok samodzielności dochodowej powinna być adekwatność dochodów JST, tzn. ich dostosowanie środków do zakresu realizowanych zadań.
W Polsce adekwatność nie jest spełniona. JST otrzymują za mało środków na pełne pokrycie kosztów finansowania obligatoryjnych zadań bieżących. Dla przykładu, dotacje celowe nie są wystarczające na finansowanie zadań zleconych, z kolei część oświatowa subwencji ogólnej w wielu JST nie pokrywa wydatków na wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń (które są regulowane centralnie), a dochody własne angażowane w finansowanie zadań, które powinny być finansowane transferami, okazują się niewystarczające na realizację zadań własnych w dziedzinie gospodarki komunalnej mieszkaniowej czy transporcie.
Samorządom terytorialnym potrzebne są także środki na finansowanie inwestycji oraz modernizację majątku. Te zadania finansowane są na ogół dochodami własnymi oraz przychodami zwrotnymi (kredytami i pożyczkami). Dlatego Europejska Karta Samorządu Lokalnego (którą Polska ratyfikowała) zawiera zapis, że przynajmniej część dochodów JST powinny stanowić dochody własne.

Lata 2020–2022 to trudny czas dla podmiotów gospodarczych. Pandemia spowodowała ograniczenie działalności wielu gałęzi gospodarki. Również wojna tuż za granicą Polski wywołuje szereg komplikacji, które nie sprzyjają rozwojowi gospodarczemu. Wskutek tego spadała rentowność podmiotów gospodarczych, a to przekładało się bezpośrednio na kondycję funkcjonowania sektora publicznego. Dodatkowe zawirowania w sektorze publicznym są spowodowane wdrożeniem w 2022 roku do systemu finansowego tzw. Polskiego Ładu. Rozwiązania w ramach tej reformy wprowadzone zostały dosyć chaotycznie, bez szczegółowych analiz finansowych i z błędami legislacyjnymi. Spowodowały perturbacje w systemie budżetowym. Na tych rozwiązaniach szczególnie ucierpiał samorząd terytorialny.
Wdrożenie Polskiego Ładu oznaczało załamanie finansów JST, zwłaszcza dużych miast. Wpływy z PIT w latach 2020–2022 uległy redukcji z powodu:
– podniesienia limitu w ryczałcie od przychodów ewidencjonowanych z 250 tys. euro do 2 mln euro, co sprawiło, że szereg małych podmiotów wybrało tę formę opodatkowania. Skorzystał na tym sektor rządowy, bo wpływy z „ryczałtu” są w 100 proc. dochodem budżetu państwa;
– wprowadzenia w PIT tzw. ulgi dla młodych, tj. osób do 26 lat;
– zwiększenia kwoty wolnej od podatku;
– obniżenia stawek podatkowych i podniesienia przedziałów opodatkowania;
– wprowadzenia zerowego PIT dla emerytów i rodzin wielodzietnych.

Oczywiście, pogorszyła się sytuacja dochodowa JST, na terenie których są zlokalizowane podmioty gospodarcze płacące ten podatek. W mniejszym stopniu odczuły to gminy wiejskie i wiejsko-miejskie, bo rolnicy są zwolnieni z podatku dochodowego od osób fizycznych. Gminy wiejskie na Polski Ładzie nie straciły, a nawet zyskały, bo w związku z wdrożeniem reformy rząd dwukrotnie (pod koniec 2021 i pod koniec 2022 r.) w formie rekompensaty przekazał JST dodatkowe środki. Było to odpowiednio 8 mld zł i 13,5 mld zł. Dla mniejszych gmin był to istotny instrument poprawiający ich płynność finansową. Miało to zresztą przełożenie na zróżnicowanie nadwyżek operacyjnych w małych i dużych JST.
Tabele 1–2 przedstawiają dochody bieżące i wydatki bieżąc oraz nadwyżki operacyjne gmin oraz miast na prawach powiatu w latach 2018–2022.

Tabela 1. Dochody bieżące i wydatki bieżące oraz nadwyżka operacyjna gmin w latach 2018–2022 (mld zł)

Źródło: dane GUS i sprawozdania RIO

Tabela 2. Dochody bieżące i wydatki bieżące oraz nadwyżka operacyjna miast na prawach powiatów w latach 2018–2022 (mld zł)

Źródło: dane GUS i sprawozdania RIO

Z analizy danych w tabelach 3 i 4 wynika, że kondycja ekonomiczna 66 dużych miast (miast na prawach powiatu) jest zupełnie inna, niż pozostałych 2417 gmin. W miastach na prawach powiatu po roku 2018 spada nadwyżka operacyjna – z 13,2 mld zł w 2018 r. do 5,2 mld zł na koniec 2022 r. Uwzględniając prawie 15-proc. inflację w 2022 roku spadek nadwyżki operacyjnej jest istotny i świadczy o istotnych problemach finansowych tej grupy JST. W przypadku pozostałych gmin sytuacja finansowa nie jest tak niekorzystna, gdyż ubytki z tytułu PIT i CIT zostały zrekompensowane (dla niektórych gmin nawet z nawiązką) nadzwyczajnymi transferami z budżetu państwa w latach 2021–2022. Nie ma jednak żadnych gwarancji, że takie dodatkowe środki pojawią się w ich budżetach w kolejnych latach.
Przedstawione uwarunkowania wpływają na brak stabilności i przewidywalności systemu finansowego polskich JST, a tym samym na ich wiarygodność. Władze JST (zwłaszcza dużych miast) zwracają uwagę na koncentrację decyzji na poziomie rządowym i zmiany o charakterze centralistycznym, a także klientelizm oraz dyskryminację podczas przekazywania środków dla mieszkańców miast. Nie bez znaczenia jest towarzyszący tej polityce kryzys energetyczny, wzrost inflacji, czy skutki dla budżetów miast w związku z wojną na Ukrainie.
To wszystko sprawia, że finanse JST w Polsce wymagają naprawy. Zmiany te powinny polegać na:
– odbudowie dochodów własnych uszczuplonych w związku z Polskim Ładem, w szczególności poprzez znaczne zwiększenie udziałów w PIT, w tym m.in. włączenie ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych do grupy podatków, w których JST mają udziały;
– podjęciu prac nad reformą podatku od nieruchomości (zwiększenie obciążeń nie powinno jednak dotyczyć podnoszenia stawek podatkowych dla podmiotów gospodarczych, bo one już są wysokie). Należy również dokonać reformy podatku rolnego i leśnego, (podatki te powinny mieć większe znaczenie w budżetach gmin wiejskich);
– zmianie mechanizmu ustalania wysokości części oświatowej subwencji ogólnej uzależniając ją np. od wzrostu PKB, od wielkości planowanych wydatków budżetu państwa lub od wielkości wydatków na wynagrodzenia w oświacie. Urealnienie wielkości środków na finansowanie oświaty uwolni środki, które będzie można przeznaczyć na realizację zadań własnych JST;
– wprowadzeniu mechanizmu zwrotu płaconego przez JST podatku od wartości dodanej, w związku z realizowanymi inwestycjami.

Zaproponowane zmiany mają jedynie charakter doraźny. Natomiast docelowy model finansowania JST powinien być uzależniony od zakresu zadań realizowanych przez poszczególne grupy JST z uwzględnieniem ich zróżnicowanych potrzeb wydatkowych. Wymagać to będzie opracowania docelowego kompleksowego modelu finansowania samorządu terytorialnego w Polsce.

*Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, Katedra Finansów Publicznych

Fot. Freepik