Piąty artykuł: kontrowersje wokół nowelizacji ustawy o RIO

Zdaniem Arkadiusza Babczuka, zastępcy dyrektora Centrum Badawczo-Rozwojowego Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, członka kolegium RIO we Wrocławiu, rozmawiając o nowych zadaniach izb należy wyraźnie odróżniać funkcję nadzorczą regionalnych izb obrachunkowych od ich funkcji kontrolnej. Konstytucja RP przesądza, że nadzór nad uchwałami i zarządzeniami organów JST jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem (legalizmu). Tego zastrzeżenia nie ma jednak co do funkcji kontrolnej RIO. Jego zdaniem problem zarzutów Konstytucyjnych wynika z mieszania pojęć „kontroli” i „kontroli dokumentarnej”. Ta druga jest częścią procesu nadzoru (cały artykuł Wspólnota nr 16/2016 rok).

Samorządowcy są jednak zdania, że nadzór jest pojęciem szerszym niż kontrola i skoro Konstytucja RP przypisuje RIO rolę organu nadzorczego pod kątem legalności to prowadzone przez nich kontrole nie mogą poza legalność wykraczać. 

Drugi z zarzutów dotyczy sprawy nadmiernej ingerencji w prawa samorządów. Zdaniem przedstawicieli JST ocena gospodarności działań organów gminy, powiatu, czy województwa należy jedynie do wyborców, a samorządy mają zagwarantowaną konstytucyjnie samodzielność. Zdaniem Babczuka Najwyższa Izba Kontrolna prowadzi ocenę gospodarności, rzetelności i celowości i nikt nigdy nie podnosił zarzutu ograniczania samorządności. O co chodzi?

Meandry artykułu „5”

Obecnie ustawa o Regionalnych Izbach Obrachunkowych w art. 5 mówi w punkcie pierwszym, że

„Izby kontrolują gospodarkę finansową, w tym realizację zobowiązań podatkowych oraz zamówienia publiczne podmiotów, o których mowa w art. 1 ust. 2, na podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym”.

W drugim punkcie czytamy, że:

„Kontrola gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zadań administracji rządowej, wykonywanych przez te jednostki na podstawie ustaw lub zawieranych porozumień, dokonywana jest także z uwzględnieniem kryterium celowości, rzetelności i gospodarności”.

Nowelizacja ustawy proponuje poniższy zapis:

Art. 5 otrzymuje brzmienie:

Kontrola, a nadzór

Część samorządowców twierdzi, że nowelizacja ustawy, ze względu na znaczne poszerzenie  stosowania kryterium gospodarności odbiera znaczną część samodzielności jednostek samorządów. – Konstytucja określa samodzielność gminy oraz nadzór powołanych do tego instytucji państwa jedynie w zakresie zgodności podejmowanych decyzji z prawem. To jest fundamentalna sprawa. Wspólnota samorządowa – czyli wszyscy mieszkańcy danego obszaru – ma, zgodnie z Konstytucją, prawo decydować o sobie, a samorząd wykonuje zadania samodzielnie i na własną odpowiedzialność. Wybrane instytucje państwa sprawują oczywiście nadzór, ale nadzór ten polega na stwierdzaniu, czy decyzje samorządu są zgodne z obowiązującym wszystkich obywateli prawem – napisał Zygmunt Frankiewicz, prezes Związku Miast Polskich, prezydent Gliwic.

Zarzuty takie odpierał na naszych łamach Arkadiusz Babczuk, zastępca dyrektora Centrum Badawczo-Rozwojowego Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, członek kolegium RIO. Jego zdaniem należy przede wszystkim bardzo wyraźnie odróżnić funkcję nadzorczą regionalnych izb obrachunkowych od ich funkcji kontrolnej i nie łączyć ich w trakcie omawiania konkretnych przepisów.

Funkcja kontrolna izb jest realizowana poprzez wizyty w JST zespołów kontrolnych. Jej przedmiotem nie jest ocena zgodności z prawem uchwał i zarządzeń organów JST, ale ocena zgodności z prawem realnych procesów zachodzących w samorządach, np. poprawności inwentaryzacji, zaciągania zobowiązań dłużnych itd. Dotyczy zatem nie tyle aktywności prawotwórczej – co jest domeną nadzoru – lecz sposobu wykonywania obowiązującego prawa, w tym stanowionego przez same JST.

Ocena gospodarności związana jest z funkcją kontrolną izb. Zdaniem Babczuka dotychczas kryterium gospodarności było stosowane w odniesieniu do JST przez Najwyższą Izbę Kontroli i nie podnoszono zarzutu ograniczania samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Dziwią go więc takie głosy w stosunku do RIO.

Zgodność z Konstytucją

Kolejnym zarzutem jest kwestia zgodności z Konstytucją. Jak pisał na naszych łamach Ryszard Brejza, prezydent Inowrocławia, art. 203 Konstytucji (dotyczący umocowania prawnego NIK) w ust. 2 mówi, że Najwyższa Izba Kontroli może kontrolować działalność organów samorządu terytorialnego, komunalnych osób prawnych i innych komunalnych jednostek organizacyjnych z punktu widzenia legalności, gospodarności i rzetelności. Natomiast art. 171 ust. 2 mówi, że „Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe.” – W moim przekonaniu, ewentualne rozszerzenie kompetencji RIO o funkcje nie tylko z zakresu legalności, lecz również gospodarności i rzetelności, będzie niezgodne z konstytucją, ponieważ nie ma w niej jakiegokolwiek ku temu umocowania – mówi Brejza.

Tylko, że znów wracamy do tekstu Arkadiusza Babczuka (nr 16/2016 roku „Wspólnoty”) i jego niezwykle ważnego rozróżnienia na funkcje kontrolną i nadzorczą RIO. Wydaje się, że w tym rozumieniu nowelizacja ustawy o RIO nie zmienia funkcji nadzorczych Regionalnych Izb Obrachunkowych (w rozumieniu KR RIO „uprawnienia nadzorcze oznaczają prawo do kontroli wraz z możliwością wiążącego wpływania na organy czy instytucje nadzorowane” za rio.gov.pl).

Regionalne Izby Obrachunkowe mają jednak także funkcje czysto kontrolne. Czy funkcje kontrolne mogą wykraczać poza określone w Konstytucji funkcje nadzorcze, jak proponuje nowelizacja? Wbrew pozorom jest to dość trudne pytanie. Związek Miast Polskich poinformował, że jeśli ustawa zostanie zatwierdzona w tym kształcie przez Senat, to będzie namawiał Prezydenta RP do skierowania jej do Trybunału Konstytucyjnego. Jego odpowiedź może być bardzo ciekawa.

Wątpliwości może wzbudzać m.in. obecny kształt art. 5 ustawy o regionalnej izbie obrachunkowej gdzie czytamy w ust. 2, że „Kontrola gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zadań administracji rządowej, wykonywanych przez te jednostki na podstawie ustaw lub zawieranych porozumień, dokonywana jest także z uwzględnieniem kryterium celowości, rzetelności i gospodarności”. Czyli ocena kontrolna gospodarności i rzetelności samorządu przez RIO już obowiązuje. Dotyczy zadań zleconych, ale jednak kontrolowany jest samorząd (a nie zlecający).

Warto zauważyć, że choć strony Regionalnych Izb Obrachunkowych (tutaj: >>>) wyraźnie rozróżniają (zgodnie z tym co pisze Arkadiusz Babczuk) działalność kontrolną i nadzorczą informując na swoich stronach, że kontrole to taka działalność w trakcie której regionalnym izbą obrachunkowym brak możliwości wiążącego jednostkę wpływania na organa JST, natomiast nadzór to działalność z możliwością wiążącego wpływania na organy. Dalej jednak czytamy: organ kontrolny ma zazwyczaj prawo wydawania zaleceń jednostkom kontrolowanym, a w przypadkach wyjątkowych (np. w celu uniknięcia strat) prawo wydawania poleceń natychmiastowego usunięcia nieprawidłowości. Czytamy tam też, że „nadzór jest pojęciem szerszym od kontroli”. Tylko, że pod pojęciem kontroli kryje się często (nie tylko w Konstytucji) znacznie więcej działań niż pod pojęciem nadzoru. Choćby właśnie dlatego, że kontrola prowadzona jest pod kątem różnych kryteriów, a nadzór to tylko sprawdzanie zgodności z prawem.

Zdaniem Babczuka problem stanowi mieszanie pojęć „kontroli” i „kontroli dokumentarnej”. Jak pisał na naszych łamach (nr 16/2016) Konstytucja RP przesądza, że nadzór nad uchwałami i zarządzeniami organów JST jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem (legalizmu). Wstępna analiza treści nadzorowanych aktów prawnych – uchwał oraz zarządzeń organów JST – i ich porównanie z wzorcem, jakiego dostarczają akty prawne wyższej rangi, głównie ustawy, a także ich skonfrontowanie z ustaloną w oparciu o dokumentację finansową (głównie sprawozdania Rb) sytuacją finansową jednostki samorządu terytorialnego, bywa w doktrynie określana mianem kontroli dokumentalnej. Kontrola dokumentalna to element działań nadzorczych, tj. zmierzających do oceny legalności uchwał oraz zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego. – Jednak utożsamienie kontroli dokumentalnej z funkcją kontrolną RIO w rozumieniu ustawy o izbach byłoby podstawowym błędem świadczącym o nieznajomości zasad działania regionalnych izb obrachunkowych – twierdzi Babczuk.

„Niewinne” przepisy

Z innej strony przepis ten krytykowała skarbnik Katowic Danuta Kamińska. Jeszcze raz przypomnijmy zapis art. 5 ust. 2 „Kontrola gospodarki finansowej jednostek, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1–6, w zakresie tytułów określonych w art. 72 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, z późn. zm.) dokonywana jest także z uwzględnieniem kryterium gospodarności”. Oceniane pod względem kryterium gospodarności mają być w trakcie kontroli tylko kwestie dotyczące zaciąganych długów (art. 72 ustawy o finansach publicznych).

Jeszcze na etapie projektu Danuta Kamińska komentowała jednak, że z tego zapisu wcale nie wynika, że kontrola gospodarności będzie dotyczyć tylko zaciąganych kredytów. W jaki sposób bowiem skontrolować gospodarność kredytu? – Dług bierze się z kredytów, pożyczek itd., które zgodnie z ustawą o finansach publicznych służą do pokrycia deficytu. Deficyt to różnica pomiędzy dochodami a wydatkami. Kontrolujący musieliby zadać sobie pytanie, co jest powodem powstania deficytu. Albo dochody są za małe, albo wydatki za duże, albo i to i to... To daje wiele możliwości subiektywnych interpretacji – mówiła Kamińska. Jej zdaniem wielokrotnie już tworzono z pozoru niewinne prawo, które później w procesie interpretacji rozszerzało się nie do pomyślenia. Dlatego samorządowcy zadają ważne pytania o to co dokładnie będzie oznaczało stosowanie kryterium gospodarności w odniesieniu do długów JST i jakie konsekwencje będzie miał stwierdzenie przez RIO „niegospodarności”.

Obowiązująca Ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity >>>)

Art. 1.

1. Regionalne izby obrachunkowe, zwane dalej „izbami”, są państwowymi organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej podmiotów, o których mowa w ust. 2.

2. Izby sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 oraz dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych:

1) jednostek samorządu terytorialnego;

1a) związków metropolitalnych;

2) związków międzygminnych;

3) stowarzyszeń gmin oraz stowarzyszeń gmin i powiatów;

4) związków powiatów;

4a) związków powiatowo-gminnych;

5) stowarzyszeń powiatów;

6) samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym samorządowych osób prawnych;

7) innych podmiotów, w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji przyznawanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego

Ustawa o finansach publicznych (tekst jednolity >>>)

Art. 72.

1. Państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z następujących tytułów:

1) wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne;

2) zaciągniętych kredytów i pożyczek;

3) przyjętych depozytów;

4) wymagalnych zobowiązań: a) wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji administracyjnych, b) uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych będącą dłużnikiem.

2. Minister Finansów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy sposób klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym rodzaje zobowiązań zaliczanych do tytułów dłużnych, uwzględniając podstawowe kategorie przedmiotowe i podmiotowe zadłużenia oraz okresy zapadalności.

Rola Regionalnych Izb Obrachunkowych (za rio.gov.pl)

Nadzór:

Z prawnego punktu widzenia nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego jest szczególnym rodzajem ingerencji organów administracji państwowej w działalność samorządową. Nadzór jest pojęciem szerszym od kontroli. Używa się go dla określenia sytuacji, w której organ nadzorujący jest wyposażony w środki oddziaływania na postępowanie organów czy jednostek nadzorowanych. Nie może jednak wyręczać tych jednostek w ich działalności.

Uprawnienia nadzorcze oznaczają więc prawo do kontroli wraz z możliwością wiążącego wpływania na organy czy instytucje nadzorowane. RIO działają od 1993 roku i zostały powołane ustawą z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych. Ich pozycja została umocowana w ustawie zasadniczej, która w art. 171  stanowi, że regionalne izby obrachunkowe są organami nadzoru nad działalnością  j.s.t w zakresie spraw finansowych.  Zgodnie ze wspomnianym artykułem działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności.

Takie samo kryterium nadzoru wymienione zostało również w ustawach ustrojowych j.s.t. przy czym w odniesieniu do zadań zleconych gminom wymienia się także dalsze kryteria a mianowicie celowość, rzetelność i gospodarność. Funkcje nadzoru w regionalnych izbach obrachunkowych sprawują powołane zgodnie z przepisami art.14 ustawy o rio Kolegia.  

W ramach kompetencji nadzorczych Kolegia izb:

Kontrola:

Pojęcie kontroli używane jest dla określenia funkcji organu polegającej wyłącznie na sprawdzaniu działalności innych jednostek, bez stałych możliwości wpływania na działalność kontrolowanych jednostek poprzez wydawanie im nakazów czy poleceń. Organ kontrolny ma zazwyczaj prawo wydawania zaleceń jednostkom kontrolowanym, a w przypadkach wyjątkowych (np. w celu uniknięcia strat) prawo wydawania poleceń natychmiastowego usunięcia nieprawidłowości.   

Więcej: >>>