W związku z tym, że rozpoczęła się właśnie 7 kadencja organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, zapewne jak to w przeszłości bywało, oprócz stałych komisji zostaną powołane doraźne komisje, w tym do zmiany (dostosowania do zmian w przepisach prawa) statutów. Istotne jest to, aby dokonać w taki sposób, żeby organ nadzoru ich nie uchylił. Trzeba to robić przede wszystkim w oparciu o przepisy ustawy z 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (DzU z 2000 r. nr 62, poz. 718 ze zm.) oraz Rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej (DzU z 2002 r. nr 100, poz. 908), lecz także w oparciu o dość bogate orzecznictwo sądów w tej sprawie.
Powtórzenia
Pomimo że nadzory wojewodów od dawna kwestionują, a sądy administracyjne uchylają uchwały zawierające powtórzenia treści przepisów wyższego rzędu rady jednostek samorządu terytorialnego dalej popełniają ten błąd. Najbardziej jest to widoczne w statutach. Szkoda, że nikt nie przeprowadził żadnych badań odnoszących się do tego naruszenia przepisów powszechnie obowiązującego prawa, aby uwidocznić ich skalę. Z przeprowadzonej przeze mnie wyrywkowej kontroli dostępnych w Internecie na stronach Biuletynów Informacji Publicznej statutów różnych JST wynika, że nie jest to już jak dawniej powszechne zjawisko, gdzie statuty były „sklejanką” przepisów ustawowych. Zapewne jest to wynikiem coraz wnikliwszej kontroli prowadzonej przez organy nadzorcze wojewodów. Nie chcę tu żadnego organu JST negatywnie wyróżniać. Wspomnę tylko najczęściej pojawiające się w statutach nieprawidłowości.
Do najczęstszych błędów w statutach należą powtórzenia przepisów ustaw samorządowych, takich jak: „kadencja rady trwa 4 lata licząc od dnia wyboru”, „powiat (gmina) ma osobowość prawną”, „samodzielność powiatu (gminy) podlega ochronie sądowej”, „powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym, w zakresie (i wymienia się wszystkie zadania powiatu)”, „uchwały rady powiatu (gminy) są podejmowane zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawowe stanowią inaczej”. Można by jeszcze więcej przytoczyć takich przykładów robionych przez JST na zasadzie „kopiuj z ustawy i wklej do statutu”, bo jest ich naprawdę dużo.
Ponadto, w niektórych statutach z niewiadomych przyczyn przemknęły się przez „sito” organów nadzoru wojewodów zapisy, które są modyfikacją przepisów ustaw samorządowych lub innych aktów wyższego rzędu, co jest bezspornie naruszeniem prawa i powoduje nieważność tego statutowego przepisu. Tak sformowane przepisy statutów to z reguły skrócone lub uzupełnione przepisy ustawowe.
Należy tu wspomnieć o § 137 powołanego powyżej rozporządzenia, który zawiera jasno sformułowany przepis, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Z kolei w § 143 rozporządzenia stwierdza się, że wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego, a takim jest m.in. statut JST. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalone jest słuszne stanowisko, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała organu stanowiącego JST nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Zatem uchwała nie powinna powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą, a za takie należy uznać wszelkie próby zmiany ustawowych treści przepisów i zamieszczanie ich w treści uchwał (por. wyroki NSA: z 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08; z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09; z 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; z 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10).
W tej kwestii wypowiedział się także Sąd Najwyższy w wyroku z 5 stycznia 2001 r., sygn. akt III RN 40/00 (OSNAPiUS, 2001/13/424), stwierdzając, że statut gminy jako akt prawny pochodny i komplementarny względem ustawy o samorządzie gminnym, nie może zawierać postanowień z nią sprzecznych, ani też jego postanowienia nie mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z przepisami tej ustawy, a także nie powinien powtarzać jej przepisów. Jak stwierdził Sąd Najwyższy „takie stwierdzenie nie powoduje, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie uznane za naruszenie prawa, ale powtarzanie przepisów ustawowych co do zasady narusza prawo i ewentualne odstępstwo od tej zasady powinno być uzasadnione…. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie, bo może to prowadzić m.in. do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, mimo że styl będzie zrozumiały i wygodny do używania dla członków wspólnoty samorządowej”.
Tekst jednolity
Kwestią odrębną jest, jak organy stanowiące JST mogą dokonać tych zmian statutowych. Można to zrobić na dwa sposoby:
1. dokonać zmiany poprzez zmianę treści poszczególnych jednostek redakcyjnych statutu i uchwalenie tekstu jednolitego statutu poprzez jego ogłoszenie,
2. dokonać zmiany poprzez uchylenie w całości tekstu obowiązującego i uchwalenie nowego tekstu statutu.
W pierwszym przypadku dokonujemy tego w oparciu o przepisy ustawy z 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (DzU z 2000 r. nr 62, poz. 718 ze zm.), która reguluje tryb ogłaszania aktów, zasady i tryb wydawania dzienników urzędowych oraz w oparciu o rozporządzenie prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej. Zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przepisy tej ustawy stosuje się odpowiednio do ogłaszania tekstów jednolitych aktów normatywnych innych niż ustawa. Czyli jak najbardziej organ stanowiący JST musi stosować się do dyspozycji tego przepisu i dokonywać ogłoszeń tekstów jednolitych aktów prawa miejscowego, a takim jest m.in. statut jednostki samorządu terytorialnego. Teksty jednolite tych aktów ogłasza organ właściwy do wydania aktu normatywnego, co w przypadku JST jest czynione w Dzienniku Urzędowym Województwa. Druga możliwość (wydawać by się mogło łatwiejszą, a moim zdaniem taką nie jest) to uchylenie obowiązującego tekstu statutu i uchwalenie nowego statutu.
Nowy statut
W mojej opinii obie wykazane możliwości dotyczące zmiany statutu mają swoje zalety i wady. Zmiana statutu poprzez dokonanie zmiany jego poszczególnych postanowień i uchwalenie tekstu jednolitego nie powoduje (w stosunku do uchylenia w całości obowiązującego tekstu i uchwalenia nowego) niebezpieczeństwa poddania powtórnej weryfikacji przez organ nadzoru przepisów statutu, które nie ulegają zmianie. To, że organ nadzoru „nie przyczepił się” kilka lat temu do poszczególnych przepisów statutu nie oznacza, że teraz, przy zmieniającym się orzecznictwie sądów tego nie zrobi. Wybierając tę drogę zmiany statutu organ nadzoru weryfikuje tylko te przepisy statutu, które zmieniamy. Natomiast do ścieżki, w której uchylamy w całości tekst obowiązujący statutu i uchwalamy nowy tekst niezbędne jest wszczęcie procedury akceptacji pod względem zgodności z prawem dokonywanej przez organ nadzoru dla całości treści statutu. Do wady zmiany statutu poprzez uchwalenie jednolitego tekstu należy skomplikowana technika prawidłowego przygotowania obwieszczenia w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu statutu, które należy wykonać zgodnie z postanowieniami działu III (Tekst jednolity) rozporządzenia o zasadach techniki prawodawczej.
W mojej ocenie przy wyborze ścieżki postępowania przy zmianach statutów powinna decydować obszerność planowanych zmian w statucie. Jeśli zmiany te są niewielkie i spowodowane tylko dostosowaniem statutu do aktualnego stanu prawnego, to powinno się zastosować ścieżkę zmiany poprzez ogłoszenie tekstu jednolitego statutu. Natomiast jeśli organ stanowiący jednostki zaniechał bieżącej aktualizacji statutu i w nim znajdują się przepisy, które w orzecznictwie są uznawane jako naruszenie prawa, to bezsensem byłoby tu próbowanie zmian poprzez uchwalenie tekstu jednolitego. W tym wypadku dla przejrzystości statutu trzeba uchylić w całości obowiązujący tekst statutu i uchwalić nowy.
