Mieszkaniec wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na uchwałę w sprawie nieudzielenia wotum zaufania burmistrzowi za 2020 r. Omawianą uchwałę zaskarżył w całości zarzucając jej istotne naruszenie przepisów prawa materialnego –tj. art. 28aa ust. 4 i ust. 9 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 4a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: usg) i art. 7 Konstytucji RP – poprzez „brak uzasadnienia wskazującego rzeczywisty motyw podjęcia zaskarżonej uchwały, a tym samym uniemożliwienia zidentyfikowania motywów jakimi kierowała się rada nie udzielając wotum zaufania burmistrzowi miasta i wykorzystanie przez radę tej instytucji jako instrumentu stricte politycznego”. Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwał.
Nad sprawą ostatecznie pochylił się Naczelny Sąd Administracyjny. Sędziowie uzasadniając swoją decyzję o braku podstaw skargi kasacyjnej (wcześniej sąd orzekł, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały) wyjaśnili, że po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wotum rada podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania (art. 28aa ust. 9 usg). W przypadku nieudzielenia wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (art. 28aa ust. 10 zd. 1 usg).
Sędziowie uznali, że okoliczność, że nie uzasadniono w sposób wyczerpujący podjętej uchwały, nie stanowi samodzielnej podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Uchwała w sprawie wotum zaufania powinna zawierać przede wszystkim tytuł i podstawę prawną jej podjęcia, czyli wskazanie przepisów ustawowych upoważniających radę gminy do podjęcia takiej uchwały.
Dalej sędziowie NSA wyjaśnili, że zgodnie z § 121 ust. 1 ustawy o zasadach techniki prawodawczej, tekst uchwały powinien rozpoczynać się od wskazania przepisu ustawy zawierającego upoważnienie ustawowe do jej podjęcia. Jeżeli upoważnienie ustawowe jest wyrażone w kilku przepisach, jako podstawę prawną przytacza się przepis wskazujący organ upoważniony do jej uchwalenia oraz określający zakres spraw przekazanych do uregulowania w uchwale. Uchwała powinna zawierać także przepisy o jej wejściu w życie.
Przechodząc do meritum sprawy sędziowie wskazali, że uchwała w przedmiocie udzielenia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania jest podejmowana po przedstawieniu raportu o stanie gminy oraz po przeprowadzeniu debaty nad tym raportem i wynikającymi z niego informacjami. Całokształt informacji uzyskanych z raportu daje podstawy do sformułowania przez radnych oceny wójta (burmistrza, prezydenta), której wyrazem jest uchwała w przedmiocie wotum zaufania. Należy podkreślić, że to treść raportu, a czasem również treść i przebieg debaty nad nim, stanowią niejako uzasadnienie podjęcia uchwały o udzieleniu wotum zaufania lub stanowią uzasadnienie dla negatywnego wyniku głosowania nad nią, który to – z woli ustawodawcy – posiada charakter milczącej uchwały o treści negatywnej. Uchwała ta, a właściwie wynik przeprowadzonego przez radę głosowania nad nią, jest efektem wewnętrznego przekonania każdego z radnych. W tym przypadku ani organ nadzoru, ani sąd administracyjny nie może badać motywów takiego lub innego sposobu głosowania przez radnych, gdyż to wiąże się z wykonywaniem przez nich mandatu udzielonego przez wyborców.
Co więcej, niemożliwe jest uzasadnienie uchwały, która nawet nie była odrębnie procedowana, gdyż jej milczące podjęcie jest konsekwencją niepodjęcia innej uchwały. Nie sposób bowiem dla celów sporządzenia uzasadnienia takiej negatywnej uchwały zrekonstruować motywów radnych, czym się kierowali głosując, co ocenili dobrze, a co źle w przedłożonym radzie raporcie o stanie gminy. W takich przypadkach nie jest możliwe sporządzenie post factum uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania, które odzwierciedlałoby w pełni rzeczywiste motywy, intencje i argumenty głosujących, o ile nie zostały one ujawnione w toku przeprowadzonej debaty nad raportem o stanie gminy. Wszelka kontrola zewnętrzna (organu nadzoru, a także sądowa) musi ograniczyć się do tego, czy zachowane zostały podstawowe reguły procesowe związane z podjęciem uchwały.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 422/22
