Minister rolnictwa – w odpowiedzi na wniosek wójta o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych – nie znalazł uzasadnienia dla zmiany przeznaczenia gruntów rolnych klas II–III (62,8510 ha) w gminie. Jego zdaniem, sporne grunty wchodzą w skład większych kompleksów gruntów rolnych, a niektóre obręby dysponują rezerwami gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze w poprzednich procedurach planistycznych, w tym wynikającymi z decyzji ministra. Oznacza to, że rozwój miejscowości, w tym nowej zabudowy produkcyjno-usługowej, może być realizowany bez przeszkód i bez uszczuplenia zasobu gleb najwyższej jakości.
Wójt złożył skargę na tę decyzję do WSA, który uznał ją za nieuzasadnioną. Ostatecznie sprawa trafiła do NSA, który również nie uwzględnił skargi (kasacyjnej).
Sąd wyjaśnił, że zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na inwestycyjne jest jednym z fundamentów polityki przestrzennej państwa, która musi uwzględniać wyrażoną w art. 5 Konstytucji RP zasadę zrównoważonego rozwoju. Kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę jest zadaniem publicznym, realizowanym w oparciu o zasady wyrażone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla przypomnienia przywołajmy art. 1 ust. 2 pkt 3 tej ustawy mówiący, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do art. 3 ust. 1 tej ustawy, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Szczegółowe kryteria oceny zasadności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych zostały wyrażone w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wyraża zatem zasadę ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Natomiast art. 6 ust. 1 stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Zdaniem sądu, wykładnia art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Art. 7 ust. 2 pkt 1 wskazuje, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I–III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Z kolei art. 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych określa, co powinien zawierać wniosek o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zgodnie z tym przepisem na pierwszym miejscu znajduje się uzasadnienie potrzeby zmiany przeznaczenia gruntów. W ust. 1 pkt 3 tego artykułu przewidziany jest również wymóg ekonomicznego uzasadnienia projektowanego przeznaczenia. Nie może więc budzić wątpliwości, że organ, rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów, powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów. Celem tej regulacji prawnej jest bowiem szeroko rozumiany interes ogółu społeczeństwa.
W kontekście art. 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych, minister nie ocenia przedstawionego wniosku z punktu widzenia potrzeb ekonomicznych i zamierzeń urbanistycznych gminy, lecz w kontekście ochrony terenów wykorzystywanych rolniczo, rozważając negatywne skutki wynikające z tej zmiany oraz kierując się interesem społecznym i zasadami ochrony gruntów. Wskazywane we wniosku korzyści ekonomiczne nie mogą być traktowane jako nakaz dla organu w zakresie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów graniczących z istniejącym układem komunikacyjnymi i urbanistycznym.
Sąd odniósł się również do kwestii przesłanek warunkujących zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, podkreślić zatem należy, że realizacja czynników ekonomicznych prowadzi do konfliktu z prowadzeniem ochrony gruntów rolnych, do której Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi został zobowiązany na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów ustawowych.
Mając na uwadze interes publiczny, słusznie przyznano prymat ochronie wartości przyrodniczych, a więc ochronie najcenniejszych produkcyjnie gleb. Jak wskazał organ, wnioskowane tereny położone są w otoczeniu gruntów rolnych i przeznaczenie ich na cele nierolnicze spowodowałoby wkroczenie z zabudową nierolniczą w tereny rolne, a tym samym doprowadziłoby do naruszenia zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej.
Wyrok NSA z 9 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 956/22
