Rada gminy (dalej również: organ) podjęła uchwałę w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet radnych. W podstawie prawnej wymieniono przepis art. 25 ust. 4, 6, 7 i 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DzU z 2023 r. poz. 40; dalej: usg). W § 6 określono: „Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym (…)”.
Wojewoda warmińsko-mazurski rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność § 6. Uznał bowiem, że uchwała nie należy do żadnej z kategorii aktów podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz nie stanowi aktu prawa miejscowego.
WSA w Olsztynie nie zgodził się ze zdaniem wojewody i uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze. Podzielił bowiem pogląd wyrażany aktualnie w judykaturze (m.in. w wyrokach NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 570/19), zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. Zawiera bowiem normy abstrakcyjne, ponieważ diety, których ona dotyczy, mają charakter powtarzalny i odnoszą się do niemal nieograniczonego kręgu adresatów. Mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec gminy, który pełniłby określoną w uchwale funkcję. Wprawdzie krąg adresatów nie jest zbyt liczny, jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wymienionych w tytule uchwały funkcji, przepisy te stają się generalnymi.
Sąd zwrócił uwagę, że omawiana uchwała nie dotyczy konkretnych osób fizycznych, lecz każdej, która będzie pełnić funkcję radnego. Nie ulega również wątpliwości, że zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto, zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 usg.
W świetle poczynionych rozważań nie można zatem uznać, że analizowana uchwała ma jedynie wewnętrzny charakter. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które je wydaje (tak też: NSA w wyrokach z 8 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; z 17 listopada 2021 r., sygn. III OSK 4382/21, CBOSA). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Stwierdzenie zaś, że uchwała, której dotyczy zaskarżony środek nadzorczy wojewody, stanowi akt prawa miejscowego, oznacza, że jako taka obarczona jest obowiązkiem publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 22 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 8/24
