Analiza wielu uchwał nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych obrazuje, że stosunkowo często pojawiają się w uchwałach dotacyjnych zapisy ustanawiające dla niepublicznych placówek oświatowych zapisy warunkujące przekazanie dotacji od obowiązku składania różnej bliżej nieokreślonej dokumentacji. Tego typu zapisy wymagają skonfrontowania ze stosownymi regulacjami wspomnianej wyżej ustawy.
Znaczenie mają tu zaś regulacje prawne ww. art. 38 ust. 1 oraz art. 33. Przepis art. 38 ust. 1 – to ogólny przepis delegacyjny dla podjęcia stosownej uchwały dotacyjnej. Stanowi on, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15–21, art. 25, art. 26, art. 28–30 i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.
Natomiast art. 33 ww. ustawy reguluje już kwestie o warunkach uzyskania dotacji. Tamże ustawodawca postanowił, że dotacje, o których mowa w art. 15–21, art. 25, art. 26, art. 28–30 i art. 32, są przekazywane pod warunkiem, że organ prowadzący przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę oraz placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6, 7 i 8 ustawy Prawo oświatowe, przekaże:
1) organowi dotującemu informację o planowanej liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych nie później niż do 30 września roku bazowego – w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15, art. 17, art. 19, art. 21, art. 26 ust. 1, 2, 5 i 8, art. 29 i art. 30;
2) dane do systemu informacji oświatowej według stanu na 30 września roku bazowego – w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15–21, art. 25, art. 26, art. 28–30 i art. 32.
Z kolei w ust. 3–4 ww. art. 33 postanowiono o sytuacjach wyjątkowych związanych z przekazywaniem dotacji mimo niewystępowania ww. przesłanek z ust. 1.
W kontekście brzmienia ww. regulacji należy zwrócić uwagę na fakt, że w art. 33 określono w sposób wyczerpujący warunki uzyskania dotacji m.in. przez niepubliczne placówki oświatowe, np. przedszkola czy szkoły. Można więc założyć, że stanowienie w tym zakresie przedmiotowym w sposób odmienny w uchwale dotacyjnej nie będzie rozwiązaniem prawidłowym. Taka koncepcja interpretacyjna znajduje potwierdzenie w orzecznictwie nadzorczym regionalnych izb obrachunkowych. Przykładowo, w uchwale Kolegium RIO w Opolu z 14 marca 2018 r. (nr 7/1/42018) wskazano, że: W ocenie Kolegium Izby treść § 2 ust. 2 uchwały stanowi zmodyfikowane powtórzenie materii uregulowanej w art. 33 u.f.z.o. i nie uwzględnia wskazanych przez ustawodawcę w tym przepisie wyłączeń dotyczących m.in. przekazywania danych do systemu informacji oświatowej według stanu na 30 września roku bazowego. Na podstawie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego nie przyznano kompetencji do określenia warunków przekazywania dotacji. Powołano się w tym zakresie na wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 2114/11), gdzie krytycznie oceniono modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Ostatecznie stwierdzono nieważność zapisów stanowiących o warunkach przekazywania dotacji. Powyższe założenie jest zupełnie trafne i należy je zaaprobować. Skoro bowiem ustawodawca ustalił w sposób kompletny warunki przekazywania dotacji, to jednostka samorządowa (np. gmina czy powiat) nie może samodzielnie zmienić tych odgórnie ustalonych reguł. Brak bowiem ku temu upoważnienia ustawowego.
Zbliżone stanowisko można odnaleźć w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z 7 lutego 2018 r. (nr 23/2018). Tamże zaakcentowano m.in., że: „Za nieuprawnione uznać należy wprowadzenie przez Radę Miejską w (.....) warunku przekazania dotacji oraz uregulowanie częstotliwości i terminów jej przekazania. Warunki i sposób przekazania dotacji określone bowiem zostały w art. 33 i art. 34 FinZadOśwU”. Z powyższego wynika więc, że organ stanowiący nie ma podstaw prawnych, aby wbrew art. 33 ustawy stanowić w odmienny sposób – o warunkach przekazania dotacji. Ów przepis jest jednoznaczny w swej treści, a wszelkie jego modyfikacje nie mogą być dokonywane w uchwale dotacyjnej. Takie zapisy z wysokim prawdopodobieństwem mogą zostać zakwestionowane przez regionalną izbę obrachunkową, jako sprzeczne z ww. regulacjami prawnymi.
Czynności kontrolne
Inne częste spotykane zapisy w uchwałach dotacyjnych dotyczą kwestii czynności kontrolnych w placówkach oświatowych – rzez jasna w zakresie wykorzystania dotacji. To z punktu widzenia racjonalności gospodarki finansowej samorządu bardzo istotne okoliczności, co jednak nie oznacza, że jednostka samorządowa ma pełną dowolności w tym zakresie przedmiotowym. Zapisy z reguły stanowią o konieczności niezwłocznego dostarczania dokumentacji, np. księgowej, możliwości żądania kopii dokumentów czy nawet poruszania się po obiektach – placówkach oświatowych. Tego typu zapisy mogą jednak budzić poważne wątpliwości natury prawnej i stać się obiektem interwencji nadzorczej regionalnej izby obrachunkowej.
Jednak aby wykazać wadliwości tego typu zapisów, również należy odnieść się do postanowień ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych. W podanym kontekście na szczególną uwagę zasługują przepisy art. 38 ust. 1 oraz art. 36 ust. 2 i 3. Pierwszy z nich został już wyżej przybliżony, a drugi wymaga przytoczenia. I tak, regulacje art. 36 ust. 2 i 3 ww. ustawy regulują kwestie prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. Wynika z nich, że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 – także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji. Przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji.
Z powyższego wynika więc, że ustawodawca dość szczegółowo określa elementy składające się na tryb kontroli dotacji, w tym ustanawia sztywny termin na udostępnienie wspomnianej wyżej dokumentacji dla podmiotu kontrolującego – mianowicie termin 14-dniowy. W tym kontekście rozważenia więc wymaga dopuszczalność wprowadzenia w uchwale dotacyjnej obowiązku niezwłocznego udostępniania ww. dokumentacji. Wydaje się, że taki zapis będzie sprzeczny z zakresem ustawowym, czyli ww. art. 36 ust. 3 ww. ustawy. Taki również kierunek interpretacyjny szeroko jest akceptowany w orzecznictwie regionalnych izb obrachunkowych. Przykładowo, można wskazać uchwałę nr II.23.S.2018 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z 18 stycznia 2018 r. czy uchwałę nr 038/g287/D/18 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku z 15 lutego 2018 r. (wszystkie są dostępne na stronach BIP tych jednostek).
Warto zauważyć, że wspólnym mianownikiem tych rozstrzygnięć nadzorczych jest uznanie, że ustalanie odmiennych terminów udostępniania informacji, aniżeli termin wynikający z ww. ustawy, jest prawnie wadliwe. Skutkowało to w konsekwencji stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa w tym zakresie przedmiotowym i orzeczeniu nieważności spornych zapisów. Odmiennej oceny wymagają zapisy o swobodnym poruszaniu się kontrolerów na terenie obiektów oświatowych. Z dostępnych rozstrzygnięć nadzorczych izb nie wynika, aby kwestionowano tego rodzaju zapisy. Są jednak i wyjątki. Można w tym zakresie przytoczyć stanowiska Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie odnośnie do zapisu – o swobodnym poruszaniu się kontrolerów na terenie jednostki kontrolowanej. W uchwałach nr 2.28.2018 i nr 2.30.2018 z 19 stycznia 2018 r. jednoznacznie krytycznie odniesiono się do takiej propozycji, uzasadniając to m.in. nieuprawnioną modyfikacją ustawy a dokładnie art. 36 ust. 2 – gdzie mowa m.in. wprost o wstępie do placówek i wglądu do dokumentacji, ewentualnie o ich weryfikacji. Wydaje się, że z punktu widzenia jurydycznego są to kierunki słuszne, choć z drugiej strony trudno przypisać takim zapisom jednoznacznie charakter istotnego naruszenia prawa skutkujący orzeczeniem nieważności danego zapisu.
Zawsze bowiem wstęp pracownika kontrolującego na kontrolę jest powiązany z jakąś dozą swobodnego poruszania się po terenie objętym kontrolą. Zatem korelacja ww. argumentów natury prawnej prowadzi do wniosku, że zasadniczo organ stanowiący winien kierować się – przy stanowieniu przepisów – zakresem upoważnienia ustawowego z art. 38 ust. 1. W tym znaczeniu stanowienie w uchwale o czynnościach kontrolnych może okazać się istotnym naruszeniem art. 36 ust. 2 i 3 ww. ustawy, skutkującym wydaniem przez regionalną izbę obrachunkową rozstrzygnięcia nadzorczego. Choć z drugiej strony nie wszystkie takie zapisy muszą od razu uzasadniać automatycznie orzeczenie nieważności, bowiem praktyka izb może być zróżnicowana, w tym mając na względzie brzmienie art. 38 ust. 1.
Liczba dzieci
W kontekście wadliwych procesów legislacyjnych w zakresie uchwał dotacyjnych warto wreszcie wspomnieć o wadzie – która również występowała często – na kanwie nieobowiązującej już ustawy o systemie oświaty, mianowicie o zapisach dotyczących opierania się w miesiącach wakacyjnych na liczbie dzieci z czerwca, która to liczba stanowi podstawę do przekazania kwoty dotacji dla danej placówki oświatowej wychowania przedszkolnego. Punktem wyjścia w ocenie takich zapisów jest ponownie art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Jednak z samej treści tego przepisu trudno wywnioskować o dopuszczalności stosowania ww. zapisów. Należy więc odnieść się do innych regulacji prawnych ww. ustawy.
I tak, z art. 25 ust. 1 i 7 ww. ustawy wynika, że prowadzone przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne publiczne szkoły, w których jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, niebędące szkołami specjalnymi otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości stanowiącej iloczyn kwoty przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego oraz wskaźnika zwiększającego, o którym mowa w art. 14 ust. 1. W przypadku publicznych szkół, w których zajęcia dydaktyczno-wychowawcze w klasach (semestrach) programowo najwyższych kończą się w kwietniu lub czerwcu, dotacja, o której mowa w ust. 1–4, przysługuje również na każdego absolwenta szkoły do końca roku szkolnego, w którym absolwent ukończył szkołę. Natomiast, jak wynika z art. 26 ust. 2 ww. ustawy niepubliczne szkoły, w których jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50 proc. obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Dotacja ta przysługuje za lipiec i sierpień na każdego ucznia, który w czerwcu spełnił warunek, o którym mowa w ust. 2 (art. 26 ust. 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych).
Przedszkola
Co istotne, ta sama ustawa zawiera jednak odmienne regulacje prawne – w zakresie dotacji dla placówek wychowania przedszkolnego, zarówno publicznych (prowadzonych przez inne podmioty niż jednostki samorządu terytorialnego), jak i niepublicznych. Chodzi tu o przedszkola i inne formy wychowania przedszkolnego. W tym zaś zakresie należy zwrócić uwagę m.in. na art. 16 ust. 1 ww. ustawy, gdzie postanowiono, że prowadzone przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne publiczne przedszkola niebędące przedszkolami specjalnymi otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy.
Zgodnie zaś z art. 17 ust. 3 ww. ustawy, niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75 proc. podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. Odrębne regulacje zawiera ustawa wobec innych form wychowania przedszkolnego. I tak, zgodnie z art. 20 ust. 1 ww. ustawy: prowadzone przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne inne publiczne formy wychowania przedszkolnego otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 50 proc. podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego innej formy wychowania przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. Art. 21 ust. 3 ww. ustawy stanowi z kolei, że niepubliczna inna forma wychowania przedszkolnego niespełniająca warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 40 proc. podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego innej formy wychowania przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy.
Z zestawienie ww. regulacji prawnych wynika więc, że ustawa o finansowaniu zadań oświatowych w art. 25 ust. 7 i art. 26 ust. 4 przewiduje regulacje w zakresie wysokości dotacji w lipcu i sierpniu, ale tylko w odniesieniu do niesamorządowych szkół publicznych i szkół niepublicznych. Takich regulacji ustawodawca nie przewidział dla publicznych placówek wychowania przedszkolnego prowadzonych przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne i dla niepublicznych placówek wychowania przedszkolnego. Podobnie wskazywano w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z 30 stycznia 2018 r. (nr 4/211/2018).
Podsumowując, powyższe skłania do wniosku, że brak jest uzasadnionych podstaw, aby liczba dzieci wykazywana w czerwcu, była podstawą przekazania dotacji w miesiącach wakacyjnych, czyli w lipcu i sierpniu – w odniesieniu do dzieci placówek wychowania przedszkolnego. Oznacza to tym samym, że ustalenie wysokości dotacji w miesiącach wakacyjnych według stanu liczby uczniów z czerwca jest sprzeczne z art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 3, art. 20 ust. 1 i art. 21 ust. 3 ww. ustawy – dotacja przysługuje na każdego ucznia objętego tymi formami wychowania przedszkolnego, a co za tym idzie, wysokość dotacji winna być ustalana w oparciu o rzeczywistą liczbę uczniów uczęszczających do ww. form wychowania przedszkolnego w danym miesiącu. Takie też stanowisko wynika choćby z uchwały (Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie z 5 lutego 2018 r., nr 24/2018).
Przedstawione wyżej przykładowo problemy związane z działalnością legislacyjną jednostek samorządowych stanowią jedynie niewielką część z całej katalogu naruszeń dotyczących uchwał dotacyjnych. W tym kontekście wydaje się pożądane, aby podjąć działania wyprzedzające, a w tym zakresie warto rozważyć uzyskanie stosownego stanowiska właściwej miejscowo regionalnej izby obrachunkowej, co pozwoli uchronić przez interwencją organu nadzoru.
*radca prawny
Zmiany w subwencjonowaniu oświaty branżowej/zawodowej, jak uzależnić podział od atrakcyjności i kosztowności kształcenia w zawodzie oraz subwencjonowanie oświaty i czy potrzebne są zmiany w algorytmie podziału subwencji?
