Z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (DzU z 2014 r. poz. 782; dalej: udip) wynika, że w obrębie informacji publicznej istnieje „informacja przetworzona”, obok której istnieć muszą także pozostałe – „nieprzetworzone” – informacje. Powszechnie przyjmuje się, że ten przepis wprowadza podział informacji publicznych na informacje proste (nieprzetworzone) i informacje przetworzone, pomimo że udip nie dookreśla żadnego z tych pojęć, a o informacji prostej nie stanowi w ogóle.
W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że informacją prostą jest taka, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (zob. wyrok NSA z 9.11.2011 r., I OSK 1365/2011; wyrok NSA z 23.01.2008 r., I OSK 521/2007). Akcentuje się przy tym, że podstawową cechą różniącą informację publiczną przetworzoną od informacji prostej jest to, że informacji tej podmiot zobowiązany nie posiada „wprost”, a dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na informacjach będących w jego posiadaniu. Informacją przetworzoną jest bowiem informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana „specjalnie” dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja przetworzona to taka, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (zob. wyrok NSA z 5.04.2013 r., I OSK 89/13).
Co świadczy o przetworzeniu?
W teorii poczynione wcześniej ustalenia wydają się klarowne, jednak w praktyce orzeczniczej już tak nie jest.
Czy przetworzeniem informacji jest zatem analiza 1000 decyzji administracyjnych z lat 2010–2014 w celu sprawdzenia, czy spełniają kryterium określone przez wnioskodawcę – wyszukanie ich w zasobie podmiotu zobowiązanego, uszeregowanie, anonimizacja danych osobowych, sporządzenie kserokopii? Czy przetworzeniem informacji będzie wpisanie informacji prostych posiadanych przez zobowiązanego do tabeli – według wzoru zamieszczonego przez wnioskodawcę w złożonym wniosku? Analiza orzecznictwa pozwala stwierdzić, że tego typu praktyczne problemy podlegają różnym ocenom pomimo zbliżonych stanów faktycznych.
Zasadniczo przetworzenie informacji zmierzające do uzyskania informacji przetworzonej to działania, w wyniku których powstanie nowa, nieistniejąca samoistnie informacja. Przyjmuje się, że ta jakościowo nowa informacja, aby spełniała kryteria informacji przetworzonej, nie powinna być jedynie innym technicznie zestawieniem posiadanych informacji, np. innym sposobem ich uszeregowania. Dlatego też dla jej uzyskania niezbędne jest poddanie posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenie w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji, która nie wynika z treści żadnej jednostkowej informacji, ale wynika z ich całościowego przetworzenia w określony sposób. Informacją przetworzoną nie powinno być zatem inne uszeregowanie posiadanych informacji, ale nowa jakość tkwiąca immanentnie w uzyskanej w wyniku przetworzenia nowej informacji, bo uzyskanie informacji przetworzonej powinno nastąpić w efekcie intelektualnego działania na informacjach prostych (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 23 września 2009 r., II SA/Wa 978/09; wyrok WSA we Wrocławiu z 15 grudnia 2005 r., IV SA/Wr 628/2005).
Na tle problematyki informacji przetworzonej w orzecznictwie odnaleźć można stanowiska skrajne. W wielu orzeczeniach czytamy – podobnie, jak w wyroku WSA w Warszawie z 23 września 2009 r. (II SA/Wa 978/09) – że samo zestawienie, uszeregowanie orzeczeń według określonego kryterium nie jest cechą informacji przetworzonej, ale cechą informacji pracochłonnej, a wytworzenie takiej informacji może jedynie stanowić o kosztach jej wytworzenia. Nadto czasochłonność, kosztowność oraz trudności organizacyjno-techniczne lub biurowe, jakie wiążą się z przygotowaniem danej informacji publicznej, nie mogą zwalniać z obowiązku udostępnienia informacji. Oznaczałoby to, że w odpowiedzi na wszystkie pytania postawione na wstępie uznalibyśmy, że przy udostępnianiu opisanych w nich informacji nie mamy do czynienia z informacją przetworzoną.
Jednocześnie jednak z innych, także licznych orzeczeń, dowiadujemy się, że ze względu na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem, a takie zabiegi właśnie czynią informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego (zob. wyrok NSA z 25.04.2012 r., I OSK 202/12; wyrok z 22.02.2012 r., I OSK 2291/2011; wyrok NSA z 09.08.2011 r., I OSK 976/2011). Jeśli wnioskodawca zażądał zamieszczenia wyników analizy w tabeli, warto też przytoczyć stanowisko WSA w Warszawie z 21 stycznia 2010 r., II SA/Wa 1444/2009, w którym sąd stwierdził, iż żądanie stworzenia zestawienia danych w formie tabeli jest informacją przetworzoną, ponieważ dotyczy stworzenia specjalnie dla wnioskodawcy nowej, nieposiadanej przez organ w takiej formie, informacji.
Przytoczona argumentacja skutkowałaby przyjęciem, że czynności opisane w postawionych wyżej pytaniach stanowiłyby czynności przetworzenia informacji, a co za tym idzie jej udostępnienie mogłoby nastąpić wyłącznie wówczas, gdy udostępnienie to uzasadnia szczególnie istotny interes publiczny.
Informacja przetworzona a anonimizacji danych
Terminem „anonimizacja” określa się czynność polegającą na wyeliminowaniu z treści udostępnianej informacji publicznej tych informacji, których udostępnienie jest niedopuszczalne z uwagi na ograniczenia dostępu do informacji publicznej określone w art. 5 ust. 1 i 2 udip. W praktyce dotyczy ona zwykle danych osobowych, w tym np. imion, nazwisk, adresów zamieszkania, numerów PESEL czy dowodów osobistych stron postępowania, a także innych osób niepełniących funkcji publicznych. W udip nie ma jednak mowy o anonimizacji. W judykaturze brak jednolitego poglądu na to, czy dokonanie czynności anonimizacji (zamazywania, zaczerniania, zasłaniania itp.) danych w udostępnianych dokumentach (np. danych osobowych zawartych w 1000 umów dotyczących majątku publicznego) oznaczałoby, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną, czy tak przygotowana informacja wciąż pozostaje informacją prostą. W odniesieniu do tego problemu w orzecznictwie odnajdujemy pogląd, że czynności m.in. usuwania danych chronionych prawem czynią informację prostą informacją przetworzoną (zob. wyroki NSA z 25 kwietnia 2012 r., I OSK 202/12; z 9 listopada 2011 r.).
Można też wskazać stanowiska zgoła odmienne, z których stanowczo wynika, że dokonanie anonimizacji nie powoduje uzyskania informacji przetworzonej. Tak np. stwierdził NSA w wyroku z 8.08.2011 r., I OSK 792/11.
Choć co do zasady przychylam się do drugiego z przytoczonych poglądów, w mojej ocenie – z praktycznego punktu widzenia – warto zaprezentować także swoiste stanowisko „mieszane” wyrażone przez NSA w wyroku z 9.08.2011 r., I OSK 977/11, w którym sąd przyjął wprawdzie, że samo zanonimizowanie wnioskowanych do udostępnienia orzeczeń administracyjnych nie stanowi przetworzenia informacji wynikającej z tych orzeczeń, a jedynie jej przekształcenie, dlatego stanowi ona informację prostą, ale jeżeli utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to jest to informacja przetworzona. Sąd wskazał przy tym, że zbiór takich informacji nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów.
Na tle tak zróżnicowanych poglądów trudno oprzeć się wrażeniu, że w podobnych okolicznościach faktycznych jesteśmy w stanie dokonać skrajnie odmiennej oceny prawnej i dokonać spójnego wywodu na jej poparcie.
Szczególnie istotny interes publiczny
Z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip wynika, że informację przetworzoną udostępnia się w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dla jej udostępnienia nie wystarczy zatem wystąpienie interesu publicznego, czy nawet istotnego interesu publicznego, ale konieczne jest, by udostępnienie to było uwarunkowane istnieniem interesu publicznego określonego jako „szczególnie istotny”. Praktyka pokazuje, że podmiot zobowiązany zwykle ma nie tylko problem z ustaleniem, czy żądana informacja w istocie jest informacją przetworzoną, ale i z rozstrzygnięciem, czy jej udostępnienie uzasadnia ów szczególny interes publiczny, bo kłopotliwe jest jego zdefiniowanie. W literaturze za sprawę szczególnie istotną dla interesu publicznego uznaje się tę, która z uwagi na rodzaj, czas, miejsce, sposób oraz okoliczności jej rozstrzygania i wykonywania wpływa lub może mieć wpływ na sprawowanie władzy publicznej, niezależnie od charakteru wykonywanych kompetencji.
Warto tu przytoczyć pogląd NSA, który w wyroku z 10.01.2014 r., I OSK 2111/13, wskazał, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Ten sam sąd w innym wyroku argumentował także, iż interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., I OSK 1365/11). Z tego też względu, wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego (zob. wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/1).
Niemniej jednak w odniesieniu do konkretnej sytuacji praktycznej podmiotowi zobowiązanemu wielokrotnie trudno jest ustalić, czy zachodzi, czy też nie, szczególny interes publiczny przemawiający za udostępnieniem informacji przetworzonej, ponieważ z samego wniosku on zwykle nie wynika. Poza tym trudno określić, kiedy interes jest istotny, a kiedy szczególnie istotny. Gdy treścią wniosku złożonego przez Kowalskiego jest wyłącznie żądanie udostępnienia informacji w postaci liczby głosowań w sprawach osobowych przeprowadzonych podczas sesji rady gminy w ostatnich dwóch kadencjach – jak wywnioskować, czy mamy tu do czynienia ze szczególnie istotnym interesem publicznym w udostępnieniu informacji przetworzonej? Przepisy niestety nie określają procedury działania w tym zakresie.
Należy w tym miejscu nawiązać do poczynionych już ustaleń dotyczących pracochłonności i nakładów czynionych przy udostępnianiu informacji publicznej poprzez przywołanie wyroku NSA z 7.12.2012 r., z którego wynika, że uzyskanie przetworzonej informacji publicznej wiąże się z poniesieniem określonych środków, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa.
Spełnienie przesłanki „szczególnej istotności dla interesu publicznego” podmioty zobowiązane muszą oceniać indywidualnie w każdej sprawie. Na ocenę tę może mieć wpływ pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej oraz faktyczne możliwości wykorzystania uzyskanych przez niego informacji w sferze realizacji szczególnie istotnego interesu publicznego. Nie oznacza to jednak, że możliwe jest wskazanie grupy podmiotów uprzywilejowanych, którym z racji pełnionych funkcji prawo do uzyskania informacji przetworzonej przysługiwałoby zawsze i w każdym przypadku (zob. wyrok NSA z 16 czerwca 2009 r., I OSK 57/2009). Tu kłopot pojawia się często przy udostępnianiu informacji przetworzonych radnym, posłom lub senatorom, czy ich pozycja zawsze oznacza, że udostępnieniu towarzyszy szczególnie istotny interes publiczny? Z orzecznictwa wynika, że i w takich przypadkach ocena dokonana być musi indywidualnie.
Brak przepisów
Ustawa nie precyzuje, kto ma wykazać istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego przy udostępnieniu informacji przetworzonej, nie określa też procedury postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji przetworzonej. W piśmiennictwie i judykaturze zasadniczo zgodny jest pogląd, że ocena co do istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego należy do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Przyjmuje się, że to on ma wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji przetworzonej, ponieważ tylko on dysponuje wiedzą dotyczącą informacji, które posiada. Tyle tylko, że na podstawie z reguły dość ogólnego wniosku, obejmującego jedynie treść żądania informacji, zwykle tej oceny dokonać nie sposób, a udip nie wskazuje, co czynić w takiej sytuacji.
Zazwyczaj stosuje się tu procedurę wykreowaną na podstawie orzecznictwa, choć to z pewnością rozwiązanie niebezpieczne i kontrowersyjne – postępować według swoistej procedury, niemającej bezpośredniego oparcia w przepisach prawa, bo w nich nieprzewidzianej. Przyjmuje się zatem, że w przypadku ustalenia, iż wniosek dotyczy informacji przetworzonej podmiot zobowiązany do udostępnienia powinien poinformować wnioskodawcę, że informacja, o której udostępnienie wystąpiono stanowi informację przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, co oznacza, że jej udostępnienie jest możliwe wyłącznie w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Przyjmuje się także, że podmiot zobowiązany powinien zwrócić się do wnioskodawcy o wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie informacji przetworzonej. Praktycznym rozwiązaniem w tej sytuacji jest jednoczesne poinformowanie wnioskodawcy, że wchodzi w rachubę udostępnienie mu informacji prostej, do której dostęp nie jest uwarunkowany szczególnie istotnym interesem publicznym. Poinformowanie wnioskodawcy powinno nastąpić na piśmie, w terminie 14 dni od otrzymania wniosku. Wskazane jest także określenie terminu, w którym wnioskodawca ma wypowiedzieć się co do swojego żądania, czyli dokonać uzasadnienia na czym, w jego ocenie, polega szczególnie istotny interes publiczny warunkujący udostępnienie informacji przetworzonej albo zażądać udostępnienia informacji prostej. Choć udip o tym wprost nie stanowi, także z orzecznictwa wynika, że brak spełnienia ustawowej przesłanki udzielenia informacji publicznej przetworzonej, tj. istnienia po stronie wnioskodawcy „szczególnie uzasadnionego interesu publicznego”, skutkuje decyzją o odmowie udzielenia tej informacji, opartą na przepisie art. 16 ust. 1 udip (zob. np. wyrok NSA z 11.09.2012 r., I OSK 1015/12).
Na tle tak ustalonej procedury aż roi się od wątpliwości dotyczących choćby terminu, w którym należałoby wystąpić do wnioskodawcy, kwestii, czy owo wystąpienie jest obowiązkiem podmiotu zobowiązanego, problemu z ustaleniem danych wnioskodawcy pozwalających na jego pisemne poinformowanie, bądź na doręczenie mu decyzji o odmowie udostępnienia, tego, czy to wnioskodawca, czy organ ma wykazywać istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, a także tego jak się ma procedura udostępniania informacji przetworzonych, np. do instytucji interpelacji, z której korzystają radni organów uchwałodawczych jednostek samorządu terytorialnego. Praktyka pokazuje, że rozstrzygnięcia dotyczące udostępniania informacji przetworzonej nie zawsze są spójne, a zabezpieczająca funkcja art. 3 ust. 1 pkt 1 udip nie ma odzwierciedlenia w tym stanie rzeczy.
MARLENA SAKOWSKA-BARYŁA
radca prawny w Urzędzie Miasta Łodzi
członek Rady Programowej Centrum Ochrony Danych Osobowych i Zarządzania Informacją na WPiA UŁ
