Nowe zasady dotyczą również członków zarządów powiatów (w tym starostów i wicestarostów), członków zarządów województw (w tym marszałków i wicemarszałków), przewodniczących zarządów związków jednostek samorządu terytorialnego, ich zastępców oraz pozostałych członków. Zmiana polega na obniżeniu – średnio o 20 proc. – minimalnego i maksymalnego wynagrodzenia zasadniczego samorządowców zatrudnionych na podstawie wyboru albo powołania (wysokość dodatku funkcyjnego się nie zmienia).
Przykładowo pensja zasadnicza wójta i burmistrza w gminie powyżej 100 tys. mieszkańców (po zmianach) musi mieścić się w granicach 3800–5000 zł, zaś maksymalny poziom jego dodatku funkcyjnego stanowi kwotę 2100 zł. Jeżeli chodzi o wójta w gminie do 15 tys. wynagrodzenie zasadnicze to przedział 3400 a 4700 zł, zaś dodatek funkcyjny nie może być wyższy niż 1900 zł.
Czy zmiany regulacji w rozporządzeniu spowodują automatyczne obniżenie wynagrodzeń? A co w przypadku braku uchwały rady gminy dostosowującej wysokość wynagrodzenia do nowych przepisów?
Jak słusznie zauważył Stanisław Szwed, wiceminister pracy, „zmiana powoduje możliwość obniżenia o 20 proc. wynagrodzenia zasadniczego, co nie oznacza, że łączne indywidualne wynagrodzenie miesięczne ulegnie obniżeniu o 20 proc. W niektórych przypadkach nawet wynagrodzenie zasadnicze nie musi zostać obniżone”. Tak więc możliwe są również sytuacje, że wynagrodzenie nie zostanie obniżone, a może nawet wzrosnąć, oczywiście jedynie w tych przypadkach, w których obecna pensja zasadnicza wójta, jego dodatek funkcyjny, dodatek za wieloletnią pracę (zależny od stażu pracy, a nie od regulacji w rozporządzeniu) i dodatek specjalny nie są ustalone w maksymalnej wysokości.
Jeżeli zaś chodzi o uchwałę rady gminy, to będzie ona konieczna, ale tylko w sytuacji, gdy dotychczasowe wynagrodzenie zasadnicze wójta jest wyższe od maksymalnego wynagrodzenia zasadniczego określonego w nowym rozporządzeniu. Tym samym w pełni należy odrzucić pogląd, iż w przypadku braku uchwały rady gminy, z mocy samego prawa z dniem 1 lipca 2018 r. wynagrodzenia wójtów ulegną automatycznemu obniżeniu do wysokości najwyższego wynagrodzenia zasadniczego. Uchwała rady o obniżeniu wynagrodzenia wójta będzie więc miała charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny.
Należy także pamiętać, że uchwała rady gminy, która ustali dla wójta nowe, niższe wynagrodzenie nie może wejść w życie z dniem podjęcia, gdyż niezbędne jest określenie, zgodnie z przepisami kodeksu pracy, właściwego okresu wypowiedzenia.
W tej materii niezwykle cenne rozstrzygnięcie nadzorcze (które w pełni podzielam) wydał 11 lipca 2017 r. wojewoda dolnośląski (nr NK-N.4131.23.8.2017). W rozstrzygnięciu tym organ nadzoru stwierdził m.in.: „Analizę (…) uchwały w pierwszej kolejności należy zacząć od wskazania, iż burmistrz, jako pracownik samorządowy, zatrudniany jest w urzędzie gminy na podstawie wyboru. Przepisy prawa pracy określające status pracowników samorządowych określone zostały w ustawie o pracownikach samorządowych. Art. 43 tejże ustawy w ustępie 1 wskazuje jednak, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy. Przy ocenie legalności (…) uchwały należy więc brać pod rozwagę przepisy obu ustaw. Nie ulega wątpliwości, że do kompetencji rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), wynika to bowiem wprost z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. W kompetencji tej mieści się zarówno uprawnienie do określenia tego wynagrodzenia na początku kadencji, jak i zmiana jego wysokości w trakcie jej trwania. Możliwa jest zatem jednostronna zmiana wysokości wynagrodzenia i zarówno orzecznictwo, jak i doktryna pozostaje jednolite w tym zakresie.
Organ nadzoru zwraca jednak uwagę, że niedopuszczalne jest dokonywanie tego rodzaju zmian tj. poprzez obniżenie wysokości wynagrodzenia, bez zachowania stosownego okresu wypowiedzenia. Na wstępie wyjaśnić należy, że w przepisach ustawy o pracownikach samorządowych brak jest przepisów regulujących zagadnienie dotyczące wypowiadania warunków pracy i płacy. Niewątpliwym w obecnym stanie prawnym pozostaje także fakt, iż przepisy ustawy Kodeks pracy, a konkretnie art. 42, również nie mogą być stosowane wprost w stosunku do osób zatrudnionych na podstawie wyboru.
Tym samym w pełni należy odrzucić pogląd, iż w przypadku braku uchwały rady gminy, z mocy samego prawa z dniem 1 lipca 2018 r. wynagrodzenia wójtów ulegną automatycznemu obniżeniu do wysokości najwyższego wynagrodzenia zasadniczego. Uchwała rady o obniżeniu wynagrodzenia wójta będzie więc miała charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny.
Podstawowym argumentem uzasadniającym wykluczenie stosowania przepisów regulujących procedurę wypowiadania warunków pracy i płacy w Kodeksie pracy jest szczególny rodzaj stosunku, jakim jest stosunek pracy z wyboru. W przypadku bowiem nieprzyjęcia nowych warunków pracy i płacy nie jest możliwe rozwiązanie stosunku pracy. Niedopuszczalność stosowania art. 42 Kodeksu pracy jest w związku z tym uzasadniona w zakresie, w jakim wymagana jest zgoda pracownika na zmianę warunków pracy lub płacy. Stanowi to logiczną konsekwencję przyznania radzie gminy kompetencji do jednostronnej zmiany wysokości wynagrodzenia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Brak wyraźnego rozstrzygnięcia przez ustawodawcę kwestii wypowiadania warunków pracy i płacy, w odniesieniu do pracowników zatrudnianych na podstawie wyboru, nie zwalnia jednak z obowiązku poszanowania podstawowych zasad prawa pracy, które obowiązują bez względu na podstawę nawiązania stosunku pracy. Sąd Najwyższy w wyroku z 9 października 2006 r. (sygn. akt II PK 27/06) podkreślił, że systemowa analiza przepisów prawa pracy (w rozumieniu art. 9 Kodeksu pracy) prowadzi do wniosku, że zasadą prawa pracy jest konieczność zachowania odpowiedniego okresu między wprowadzeniem dopuszczalnej zmiany warunków płacy na niekorzyść pracownika, a skutkiem w postaci obniżenia wynagrodzenia. Wskazał ponadto, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego charakterystyczne jest stosowanie powyższej zasady w odniesieniu do sytuacji, w których nie jest możliwe dokonanie wypowiedzenia zmieniającego na podstawie art. 42 Kodeksu pracy. Do powyższego odniósł się także Sąd Najwyższy w uchwale z 8 kwietnia 1998 r. (sygn. akt III ZP 5/98), rozpatrując sytuację faktyczną nauczyciela mianowanego.
Do osób, w przypadku których podstawą zatrudnienia jest mianowanie, także nie ma zastosowania wprost art. 42 Kodeksu pracy. Sąd ten zwrócił uwagę, że skoro brakuje ustawowego upoważnienia do stosowania wobec nauczycieli mianowanych tego przepisu „odpowiednio”, to w grę wchodzi jedynie zastosowanie art. 42 § 2 w drodze analogii. W takiej sytuacji zmiana wynagrodzenia wymaga uprzedzenia równego okresowi wypowiedzenia. W uzasadnieniu do wyroku z 9 października 2006 r. (sygn. akt II PK 27/06), Sąd Najwyższy przywołał powyższą argumentację, w sprawie analogicznej (…), tj. obniżenia wynagrodzenia staroście bez zachowania okresu wypowiedzenia. Podkreślił, że skoro do stosunku pracy z wyboru nie można stosować wprost art. 42 Kodeksu pracy, a jest w nim dopuszczalna jednostronna zmiana wysokości wynagrodzenia na niekorzyść pracownika samorządowego, jakim jest starosta, to może to nastąpić tylko i wyłącznie z zachowaniem okresu uprzedzenia, równego okresowi wypowiedzenia. Wypowiedzenie zmieniające jest czynnością prawną złożoną, nie ma więc przeszkód, aby w takiej sytuacji w drodze analogii stosować ten przepis, jednak wyłącznie w zakresie ustanawiającym zachowanie okresu wypowiedzenia, co do wywołania skutku w postaci obniżenia wynagrodzenia staroście. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że Rada Miejska (…), obniżając wynagrodzenie Burmistrzowi Miasta (…) bez zachowania stosownego okresu wypowiedzenia, naruszyła w sposób istotny art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 43 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych w związku z art. 42 ustawy Kodeks pracy, poprzez zmianę wysokości wynagrodzenia na jego niekorzyść już z dniem podjęcia kwestionowanej uchwały. Organ nadzoru zwraca uwagę, że podstawa stosunku pracy Burmistrza, jaką jest wybór, nie zwalnia Rady Miejskiej (…) z obowiązku poszanowania podstawowych zasad prawa pracy, odnoszących się do każdego stosunku pracy”.
Tym samym, gdy rada podejmie uchwałę o obniżeniu wynagrodzenia wójta 29 czerwca 2018 r., to (zakładając 3-mięsięczny okres wypowiedzenia) nowe zasady odnoszące się do owego wynagrodzenia zaczną obowiązywać od 1 października 2018 r.
A czy brak uzasadnienia do przedmiotowej uchwały, też może spowodować jej nieważność?
Oczywiście, że tak – jak słusznie zauważył w wyroku z 18 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/WA 755/13), „w dotychczasowym orzecznictwie na tle rozwiązania z radnym stosunku pracy zwrócono uwagę, że uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, powinna zawierać uzasadnienie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06 – Wokanda 2006/11/37). Odnieść to – w ocenie Sądu – należy również do uchwały rady gminy w przedmiocie obniżenia wynagrodzenia wójta, a to z tego względu, że wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Wymóg motywowania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Taki pogląd jest konsekwentnie reprezentowany także w późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2010 r., sygn. II OSK 723/10 i przywołane tam orzecznictwo).
Podanie wyczerpujących motywów podjęcia uchwały w przedmiocie obniżenia wynagrodzenia wójta ma tym większe znaczenie, iż tego typu rozstrzygnięcie wywiera daleko idące skutki prawne w sferze stosunku pracy, który dodatkowo w tym zakresie jest kształtowany jednostronnie. Zatem brak uzasadnienia takiej uchwały bądź posłużenie się jedynie ogólnymi stwierdzeniami na poparcie podjętego rozstrzygnięcia, naraża samorządowy organ uchwałodawczy na zarzut arbitralności, podjęcia «decyzji politycznej», oderwanej od rzeczywistej oceny pracy wójta gminy. (…) Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy w przedmiocie obniżenia wynagrodzenia wójta, analogicznie, jak stwierdził to NSA w odniesieniu do stosunku pracy radnego, jest bowiem elementem jawności działania władzy publicznej i zalicza się do standardów demokratycznego państwa prawnego. Jego brak lub pozorność pozostaje zaś w sprzeczności z zasadami wyrażonymi w art. 2 i 7 Konstytucji RP”.
A co w sytuacji, gdy rada nie podejmie uchwały? Czy w takiej sytuacji wdrożeniem nowych przepisów zajmie się wojewoda, który po wezwaniu rady do podjęcia uchwały wyda zarządzenie zastępcze i w ten sposób ustali pensje monokratycznym organom wykonawczym na nowym, niższym poziomie?
Rozwiązania tej sytuacji nie można doszukiwać się w kompetencjach organu nadzoru. Wojewoda nie ma podstaw prawnych do wydania zarządzenia zastępczego w przypadku niepodjęcia uchwały ustalającej wójtowi nowe, niższe wynagrodzenie. Zarządzenie zastępcze może być wydane jedynie w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w art. 98a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w art. 85a ustawy o samorządzie powiatowym oraz w art. 86a ustawy o samorządzie województwa. Nadzorcze działanie wojewody mogłoby mieć miejsce jedynie w przypadku podjęcia przez organ stanowiący uchwały np. w sprawie odmowy ustalenia nowej wysokości wynagrodzenia lub podjęcia uchwały, w której (co prawda) wynagrodzenie zostanie obniżone, jednak niezgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu – wtedy wojewoda wyda rozstrzygnięcie nadzorcze. Jednakże w takim przypadku rada może wnieść na owo rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a następnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tak więc nawet w takich sytuacjach utrzymanie wynagrodzeń na dotychczasowym poziomie (co najmniej do końca obecnej kadencji) dla zdeterminowanych samorządowców nie będzie stanowiło problemu.
Oczywiście wojewoda może starać się wymusić na radzie podjęcie przedmiotowej uchwały, grążąc zastosowaniem sankcji przewidzianych w art. 96–97 ustawy o samorządzie gminnym. Jednak moim zdaniem zastosowanie przewidzianych tam sankcji nie jest możliwe, albowiem art. 96 ustawy przewiduje możliwość działań nadzorczych w przypadku powtarzającego się naruszenia przez radę gminy konstytucji lub ustaw (co w naszym przypadku nie występuje), zaś art. 97 ustawy przewiduje jedynie sytuację przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, co musi być powiązane z brakiem nadziei na szybką poprawę działań organów gminy (brak dostosowania wynagrodzenia wójta do regulacji zawartej w rozporządzeniu w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych moim zdaniem nie daje podstaw do uruchomienia działań wynikających z art. 97 ustawy o samorządzie gminnym).
Ponadto osobiście uważam, że regulowanie materii wynagradzania pracowników samorządowych rozporządzeniem Rady Ministrów jest niezgodne z Konstytucją RP – moim zdaniem materia ta winna być uregulowana tylko i wyłącznie na poziomie ustawowym.
*doktor nauk prawnych, radca prawny, nauczyciel akademicki
