Zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. DzU z 2017 r., poz. 15 z późn. zm.), dalej jako „k.wyb.” w wyborach głosowanie przeprowadza się w stałych i odrębnych obwodach głosowania utworzonych na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 14 § 1 k.wyb. (obwody głosowania dla obywateli polskich przebywających za granicą tworzone w celu przeprowadzenia wyborów do Sejmu i do Senatu, wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej oraz wyborów do Parlamentu Europejskiego w Rzeczypospolitej Polskiej) i art. 15 § 1 k.wyb. (obwody głosowania dla wyborców przebywających na polskich statkach morskich, które znajdują się w podróży w okresie obejmującym dzień wyborów tworzone w celu przeprowadzenia wyborów do Sejmu i do Senatu, wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej oraz wyborów do Parlamentu Europejskiego w Rzeczypospolitej Polskiej).
W myśl art. 12 § 2 i 3 k.wyb. podziału gminy na stałe obwody głosowania dokonuje rada gminy, w drodze uchwały, na wniosek wójta, kierując się zasadą, że stały obwód głosowania powinien obejmować od 500 do 4000 mieszkańców. W przypadkach uzasadnionych miejscowymi warunkami obwód może obejmować również mniejszą liczbę mieszkańców.
Podkreślenia wymaga, że uchwała w sprawie podziału gminy na obwody wyborcze jest adresowana nie tylko do komisji wyborczych, ale w równym stopniu do wyborców przez określenie miejsca wykonywania przez nich czynnego prawa wyborczego. Zauważyć trzeba, że wyborcy ci nie są określeni imiennie, lecz ogólnie, tj. każdy mieszkaniec gminy chcący skorzystać ze swego czynnego prawa wyborczego musi się dostosować do ustaleń zawartych w takiej uchwale. Pozwala to na wykorzystywanie tych samych obwodów dla przeprowadzenia kolejnych wyborów. Ustalenia zawarte w uchwale są natomiast prawnie sankcjonowane przez przepisy gwarantujące prawidłowość procesu głosowania i obliczenia wyników wyborów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2010 r., II OSK 2001/09, orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 stycznia 2011 r., II SA/Po 853/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odrębne obwody głosowania
Najpóźniej w 35. dniu przed dniem wyborów może nastąpić utworzenie odrębnych obwodów głosowania. Szczególne przypadki ich tworzenia przewidują art. 12 § 4–6 k.wyb. stanowiące, iż rada gminy, w drodze uchwały, na wniosek wójta, tworzy odrębny obwód głosowania w zakładzie leczniczym, domu pomocy społecznej, zakładzie karnym i areszcie śledczym oraz w oddziale zewnętrznym takiego zakładu i aresztu, jeżeli w dniu wyborów będzie w nim przebywać co najmniej 15 wyborców. Nieutworzenie obwodu jest możliwe wyłącznie w uzasadnionych przypadkach na wniosek osoby kierującej daną jednostką. W wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz w wyborach wójta odrębny obwód głosowania w ww. jednostkach tworzy się, jeżeli w dniu wyborów będzie w niej przebywać co najmniej 15 wyborców ujętych w rejestrze wyborców prowadzonym w gminie, na terenie której położona jest dana jednostka. Jeżeli jednak w dniu wyborów w jednostkach tych będzie przebywać mniej niż 15 wyborców, można w niej utworzyć odrębny obwód głosowania po zasięgnięciu opinii osoby kierującej daną jednostką. Zgodnie z art. 12 § 7 k.wyb. można utworzyć odrębny obwód głosowania w domu studenckim lub zespołach domów studenckich prowadzonych przez uczelnie lub inne podmioty na podstawie umów zawartych z uczelniami, jeżeli co najmniej 50 osób uprawnionych do udziału w wyborach poinformuje na piśmie rektora uczelni prowadzącej dom studencki lub uczelni, z którą inny podmiot zawarł umowę o prowadzenie domu studenckiego, o zamiarze przebywania w domu studenckim w dniu głosowania. Unormowanie to nie znajduje jednak zastosowania w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz w wyborach wójta. Ponadto wspomniane obwody głosowania rada gminy tworzy, w drodze uchwały, na wniosek wójta zgłoszony po uzyskaniu zgody rektora uczelni.
Zgodnie z art. 12 § 11–13 k.wyb. rada gminy, tworząc obwody głosowania, ustala ich numery, granice oraz siedziby obwodowych komisji wyborczych. Uchwałę rady gminy o utworzeniu obwodów głosowania ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. Po jednym egzemplarzu uchwały przekazuje się niezwłocznie wojewodzie i komisarzowi wyborczemu. Ponadto na uchwały rady gminy o podziale gminy na stałe obwody głosowania, o utworzeniu odrębnych obwodów głosowania w zakładzie leczniczym, domu pomocy społecznej, zakładzie karnym, areszcie śledczym i domu studenckim, wyborcom w liczbie co najmniej 15 przysługuje prawo wniesienia skargi do komisarza wyborczego, w terminie 5 dni od daty podania ich do publicznej wiadomości. Komisarz wyborczy rozpoznaje sprawę w ciągu 5 dni i wydaje postanowienie; od postanowienia nie przysługuje środek prawny.
Zmiany w podziale
Uchwała w sprawie podziału gminy na obwody wyborcze jest jednym z najważniejszych dla prawidłowej realizacji procesu wyborczego aktów prawa miejscowego. Regulacje prawne dotyczące zmian w podziale na stałe obwody głosowania i zmian siedzib obwodowych komisji wyborczych przewidują art. 13 i art. 13a k.wyb. W przypadkach, w których nastąpiły zmiana granic gminy albo zmiana liczby mieszkańców w gminie lub w obwodzie głosowania, wójt przedkłada radzie gminy wnioski w sprawie zmian w podziale na stałe obwody głosowania. Zmian w podziale na stałe obwody głosowania dokonuje się najpóźniej w 45. dniu przed dniem wyborów. Rada gminy dokonując stosownych zmian ustala numery, granice oraz siedziby obwodowych komisji wyborczych, ogłasza uchwałę w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała ta jest zaskarżalna.
W orzeczeniach sądów administracyjnych i organów administracji publicznej wskazuje się, że ustawodawca określił minimalną i maksymalną liczbę mieszkańców potrzebnych do utworzenia stałego obwodu głosowania. Od momentu dokonania podziału gminy na stałe obwody głosowania liczba mieszkańców w każdym z tych obwodów może ulec zmianie, nie oznacza to jednak, aby każdorazowo w takim przypadku konieczne było dokonanie zmian w podziale na obwody głosowania. Dopóki obwód obejmuje maksymalnie 4000 mieszkańców, dopóty nie należy dokonywać zmian w podziale, który z mocy ustawy jest stały. Dopiero przekroczenie ustawowej liczby mieszkańców w danym obwodzie daje podstawę do dokonania zmian w podziale gminy na stałe obwody głosowania. Podział na obwody głosowania o stałym charakterze oznacza, że wszystkie wybory: prezydenckie, parlamentarne, samorządowe czy referenda przeprowadzane są w tych samych obwodach głosowania, utworzonych na tych samych zasadach określonych w kodeksie wyborczym. Co więcej, kwestie logistyczne nie są dostatecznym powodem do dokonania zmiany obwodów głosowania (por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubuskiego z 20 marca 2014 r., NK-I.4131.31.2014.MGrz, LEX nr 1438597, zob. również WSA w Szczecinie z 21 listopada 2013 r., II SA/Sz 1114/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika to z faktu, że wszelkie zmiany podziału gminy na stałe obwody głosowania, z przyczyn innych niż wskazane w ustawie, są niedopuszczalne i zakwalifikowane jako naruszające prawo w sposób istotny, skutkują stwierdzeniem nieważności aktu zmieniającego (por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z 25 marca 2014 r., NK-N.4131.127.9.2014.BSZ, LEX nr 1438965).
Powyższe stanowisko, rygorystycznie traktujące interpretację przesłanek wprowadzania zmian w podziale na stałe obwody głosowania, jest jednak dość często krytykowane. Od wielu lat postuluje się też liberalizację przepisów w tym względzie. Podyktowane jest to docierającymi do rad gmin skargami osób zamieszkujących na obszarze określonego obwodu głosowania o utrudnieniach w dojeździe do siedziby obwodowej komisji wyborczej i innych problemach związanych z realizacją czynnego prawa wyborczego. Przyczyną tego stanu rzeczy może być niewłaściwy podział gminy na stałe obwody głosowania. Obowiązkiem rady gminy jest w tej sytuacji weryfikacja dokonanego podziału. Powinno to jednak nastąpić w ramach przesłanek wskazanych w art. 13 § 1 k.wyb. Rada gminy powinna ustalić dokładne źródła problemu i przyczyny niezadowolenia mieszkańców z organizacji wyborów. Jeżeli zgłaszane są problemy demograficzne (np. rozmieszczenie ludności w obwodzie i jej zdecydowane skupienie przy jednej miejscowości, tudzież nadmierne jej rozproszenie na całym obszarze dużego obwodu głosowania) należy zbadać, czy i jak dalece od czasu dokonania podziału gminy na stałe obwody głosowania zmieniła się struktura ludności w gminie (pod względem liczby mieszkańców). W przypadku, gdy różnice będą znaczące rada gminy może zdecydować o zmianach granic stałych obwodów głosowania. Jeżeli jednak skargi dotyczą takich kwestii, jak niedogodności w dotarciu do lokalu wyborczego, zwłaszcza wyborców niepełnosprawnych i w podeszłym wieku, należy rozważyć zmianę siedziby obwodowej komisji wyborczej lub zapewnienie wyborcom przez gminę bezpłatnego transportu do lokalu w dniu głosowania. Pamiętać należy, że samo niezadowolenie z organizacji wyborców lub duże obciążenie pracą obwodowej komisji wyborczej nie stanowią przesłanek dokonania nowego podziału gminy na stałe obwody głosowania.
Zmiany siedzib
Niezależnie od powyższego wójt może przedłożyć radzie gminy wnioski w sprawie zmian siedzib obwodowych komisji wyborczych. Podobnie jak w przypadku podziału na stale obwody głosowania zmian siedzib obwodowych komisji wyborczych dokonuje się najpóźniej w 45. dniu przed dniem wyborów. Jeżeli jednak po ww. terminie, wskutek nadzwyczajnych wydarzeń głosowanie w ustalonej przez radę gminy siedzibie obwodowej komisji wyborczej byłoby niemożliwe, wójt może zarządzić, na czas określonych wyborów, zmianę siedziby obwodowej komisji wyborczej. Do okoliczności uzasadniających wydanie ww. zarządzenia zaliczyć można klęski żywiołowe wydatnie utrudniające mieszkańcom dojazd do miejscowości, w której znajduje się lokal wyborczy lub niedające się usunąć do czasu wyborów awarię sieci elektrycznej, tudzież zły stan techniczny lokalu wyborczego i niemożność zapewnienia innego lokalu w danej miejscowości. Zarządzenie w sprawie zmiany siedziby obwodowej komisji wyborczej wójt wydaje po uzyskaniu zgody właściwej komisji wyborczej wyższego stopnia. Zarządzenie to nie podlega zaskarżeniu do komisarza wyborczego.
Zgodnie z art. 16 k.wyb. wójt podaje, w formie obwieszczenia, do wiadomości wyborców najpóźniej w 30. dniu przed dniem wyborów informację przekazaną przez komisarza wyborczego m.in. o numerach oraz granicach stałych i odrębnych obwodów głosowania, wyznaczonych siedzibach obwodowych komisji wyborczych dla danych wyborów czy lokalach obwodowych komisji wyborczych ds. przeprowadzenia głosowania w obwodzie dostosowanych do potrzeb wyborców niepełnosprawnych. Obwieszczenie powinno być zamieszczone najpóźniej w 30. dniu przed dniem wyborów w Biuletynie Informacji Publicznej.
Wspomnieć należy również o tzw. zastępczych czynnościach komisarza wyborczego, przewidzianych w art. 17 k.wyb. Jeżeli właściwe organy gminy nie wykonują w terminie lub w sposób zgodny z prawem, zadań dotyczących utworzenia obwodów głosowania lub ich zmiany, powołania lub zmian w składach komisji obwodowych, właściwy komisarz wyborczy wzywa te organy do wykonania zadań w sposób zgodny z prawem w wyznaczonym terminie, a w razie bezskutecznego upływu terminu niezwłocznie wykonuje te zadania i powiadamia o tym Państwową Komisję Wyborczą. Powyższą instytucję stosuje się również w sytuacji, jeżeli właściwy organ nie dokonał podziału gminy, powiatu lub województwa na okręgi wyborcze w terminie lub w sposób zgodny z prawem. Okolicznościami, które komisarz wyborczy powinien każdorazowo weryfikować przy badaniu zasadności podjęcia uchwały o zmianie granic obwodowych komisji wyborczych jest np. wzmożona migracja ludności w okresie poprzedzającym wybory (obserwowany wzrost liczby zameldowań lub wymeldowań na obszarze miejscowości w obwodzie), a także każdorazowo powtarzające się zmiany granic obwodowych komisji wyborczych w zależności od kolejnych wyborów. Komisarz wyborczy powinien również sprawdzać, czy i ewentualnie w jaki sposób podejmowane przez radę gminy uchwały w zakresie tworzenia i zmian granic obwodowych komisji wyborczych wpływają na rozdysponowanie mandatów radnych w wyborach samorządowych na obszarze gminy.
*Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu
