Połowa samorządów bez budżetu

Początek wakacji przyniósł dla samorządowców nie tylko okres urlopowy. 1 lipca Ministerstwo Finansów opublikowało zebrane wieloletnie prognozy finansowe.

Zaledwie dzień później, bo 2 lipca, Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych udostępniła tekst Sprawozdania z działalności RIO i wykonania budżetów JST za 2012 r. Dokument ten szeroko odnosi się do obecnej sytuacji finansowej oraz najbliższej przyszłości finansów samorządowych. Zgodnie z wyliczeniami KR RIO, w latach 2013–2015 liczba jednostek niespełniających wskaźnika zadłużenia z art. 243 kształtuje się następująco.

Tabela. Liczba JST (bez związków) spełniających relację z art. 243

 Źródło: Sprawozdanie z działalności RIO i wykonania budżetów JST za 2012 r. (www.rio.gov.pl)

Oczywiście dla roku 2013 „nowy wskaźnik” podawany jest wyłącznie informacyjnie, stąd niemal połowa samorządów niespełniająca relacji. W kolejnych latach liczba ta spada kolejno do zaledwie 138 i marginalnych 67 jednostek w 2015 roku. W analizie KR RIO dane pochodzą bezpośrednio z wieloletnich prognoz finansowych przekazywanych przez samorządy. Uzyskane tą drogą liczby pokrywają się z wcześniejszymi szacunkami MF i innych instytucji.

KR RIO przedstawiła jeszcze jedno zestawienie, ile jednostek nie spełniłoby wskaźnika, gdyby po prawej stronie równania z art. 243, w wydatkach bieżących nie doliczać składników pozycji „O” z lewej strony. Mowa tu, rzecz jasna, o odsetkach, które wliczane są zarówno do obsługi długu dla danego roku, jak i do wydatków bieżących – zmniejszając tym samym maksymalny wskaźnik obsługi.

Tabela. Liczba JST (bez związków), które spełniłyby relację z art. 243 po wyłączeniu z prawej strony wydatków bieżących zaliczanych do składnika „O”

Źródło: Sprawozdanie z działalności RIO i wykonania budżetów JST za 2012 r. (www.rio.gov.pl)

Powyższe zestawienie kształtuje się znacznie korzystniej niż poprzednie. Jednocześnie sam postulat wyłączenia z wydatków bieżących obliczanych po prawej stronie równania odsetek wydaje się być bardzo sensowny i wart rozpatrzenia przez ustawodawcę. Obecnie bowiem są one zaliczane podwójnie, po obu stronach równania.

We wspomnianym sprawozdaniu KR RIO przytoczono 11 postulatów de lege ferenda (o zmiany w przepisach) dotyczących między innymi kwestii procedury udzielania absolutorium, finansowania sportu czy współfinansowania dróg krajowych z budżetów JST. Najistotniejsze dotyczą zaś kwestii procedur ostrożnościowych i naprawczych oraz kompetencji RIO przy ustalaniu budżetów samorządowych w przypadku niespełnienia relacji z art. 243 uofp. KR RIO słusznie wskazuje na nieprecyzyjne wyrażenia ustawowe oraz problemy, jakie mogą one spowodować w najbliższej przyszłości. Przede wszystkim problem stanowi ustalanie budżetu przez kolegium RIO w przypadku niespełnienia wskaźników przez jednostkę. Dochodzi bowiem do sytuacji, w której organ nadzoru musi ustalić budżet łamiący normę art. 243 uofp. W praktyce wynika to z faktu, iż podpisanych umów kredytowych nie można tak po prostu zmienić, a na wskaźnik maksymalnej obsługi w roku budżetowym wpływać już nie można.

Kolegium RIO mogłoby co prawda wnioskować, że zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu z art. 243, organ stanowiący nie może uchwalić budżetu niezgodnego ze wskaźnikiem, jednak ciężko przewidzieć, czy właśnie taki zamiar miał ustawodawca. Z pewnością najlepszym rozwiązaniem byłoby unormowanie procedury postępowania przy przekroczonych wskaźnikach, szczególnie że problem dotyczy całkiem licznej grupy…

Dotychczasowe szacunki dotyczące skali problemu ze wskaźnikiem z art. 243 były znacząco zaniżane. Na łamach Wspólnoty wskazywaliśmy już wiele razy ten problem. Wynika on z tego, że administracja rządowa ignoruje czynniki, jakie wpływają na sposób prognozowania przez samorządy. Presja spełnienia wskaźnika powoduje, że prognozy dochodów są zawyżane, wydatki często zaniżane bez faktycznych działań, a raty zobowiązań są przesuwane „na papierze” na kolejne lata. Wskazane elementy rodzą poważne ryzyko dla realistyczności wieloletnich prognoz. Efekty takiego planowania poznamy już niebawem. Pytanie tylko, czy należy biernie czekać, czy można przeciwdziałać negatywnym konsekwencjom już dziś.

Dopiero po opublikowaniu danych z WPF możliwe jest przeprowadzenie własnych szacunków. Na łamach Wspólnoty publikujemy własną analizę, ilu jednostkom grozi poważne ryzyko niespełnienia wskaźnika w kolejnym roku.

Do obliczeń na potrzeby niniejszego artykułu założono:

– dane dotyczą 2696 JST – bez związków oraz jednostek, które nie złożyły elektronicznego WPF w terminie, oraz bez 26 jednostek, których dane były dostępne, ale niekompletne;

– dochody bieżące w roku 2013 dla każdej JST obliczono na poziomie 98,07 proc. wykazanych w wieloletniej prognozie. Taki poziom wykonania dochodów prezentowały samorządy w stosunku do planów na początku roku 2012. Ponadto samorządy coraz głośniej mówią o problemach z realizacją dochodów w roku bieżącym. Założenie to może okazać się bardzo delikatne w stosunku do faktycznej sytuacji panującej w kraju;

– wydatki bieżące w roku 2013 dla każdej JST obliczono na poziomie 99,99 proc. wykazanych w WPF. Poziom wykonania oszacowano na takim samym poziomie, jak w 2012 roku;

– od roku 2014 do 2016 przeprowadzono własną prognozę dochodów i wydatków bieżących, która pominęła założenia wprowadzane przez jednostki. Prognoza dochodów bieżących oparta jest na wskaźniku wzrostu inflacji oraz dynamiki PKB (obie wartości wpływają w tym samym stosunku na kształtowanie się wartości w latach 2014–2016). Prognoza wydatków bieżących została oparta na wskaźniku wzrostu inflacji oraz wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej (również wpływają w tym samym stosunku). Wielkości wskaźników przyjęto zgodnie z kwietniowymi założeniami do Wieloletniego Planu Finansowego Państwa;

– sprzedaż mienia w latach 2013–2016 została oszacowana na poziomie 60 proc. wartości planowanych przez samorządy. W latach 2010–2012 samorządy osiągały dochody ze sprzedaży mienia na poziomie 3,3–3,4 mld zł (przy planowanych choćby 5,8 mld zł w III kw. 2012). Wykonanie dochodów ze sprzedaży mienia w bieżącym roku również jest na bardzo niskim poziomie. Sugeruje to, że dochody ze sprzedaży mienia są znacznie przeszacowane w wieloletnich prognozach finansowych, a przyjęte ich pokrycie w 60 proc. może wcale nie być przesadzone.

Po dokonaniu nowych obliczeń wskaźników na podstawie powyższych założeń otrzymano szereg istotnych wyników. Na pierwszy plan wysuwa się zestawienie jednostek, które mogą nie spełnić wskaźnika w roku 2014 i kolejnych.

Tabela. Przewidywana liczba jednostek, które mogą nie spełnić wskaźnika z art. 243

Źródło: Opracowanie własne na podstawie udostępnionych WPF (www.mf.gov.pl)

Porównując powyższe zestawienie z tymi oficjalnymi, od razu zauważyć można nie tylko problem roku 2014, ale przede wszystkim lat 2015–2016. Mimo, iż prognoza na potrzeby artykułu przewiduje większą dynamikę wzrostu dochodów bieżących niż wydatków bieżących (wskaźniki inflacji i PKB są wyższe niż inflacji i wzrostu wynagrodzeń). Oczywiście może to oznaczać, że samorządy w znacznej większości w roku 2014 zaplanowały kolosalne oszczędności, jednak dotychczasowe doświadczenie nakazuje być ostrożnym w takich osądach. Mimo licznych przypadków pozytywnych przemian w zakresie zatrudnienia, finansowania oświaty czy tzw. rzeczowych wydatków bieżących, skala problemu jest bardzo duża.

Z prognoz wyprowadzonych w ramach opisanej metodologii wynika, że samorządy w swoich wpf zaplanowały na 2014 r. zmniejszenie wydatków bieżących o ok. 1,6 mld zł (prognoza w artykule na podstawie założeń przewiduje wzrost o 2,4 mld zł, czyli 1,7 proc.), w 2015 samorządy zaplanowały wzrost do 2014 o 1,1 proc. (w artykule 2,2 proc.). Podobne, aczkolwiek w przeciwnym kierunku różnice występują w prognozach dochodów bieżących. Samorządy zaplanowały wzrost tej kategorii na 2014 rok o ok. 5 mld zł, co daje 3 proc. (w artykule wzrost 4,4 mld, co dało 2,48 proc.), z kolei w 2015 samorządy przewidziały wzrost o 1,49 proc. (w artykule 3,1 proc.). Rozbieżności te pokazują bardzo wyraźnie, że samorządy przyjęły ambitny plan zwiększania dochodów bieżących w 2014 roku przy jednoczesnym cięciu wydatków bieżących. W obecnej sytuacji gospodarczej (słaba realizacja dochodów o charakterze podatkowym) nie wydaje się to być realna do osiągnięcia droga.

Poza wykazanymi jednostkami, które wprost nie spełniają wskaźnika, w roku 2014 wśród badanych jednostek aż 549 posiada maksymalny wskaźnik zadłużenia wyższy od faktycznej obsługi poniżej 1 pkt. proc. Oznacza to, że samorządy te posiadają niewielką rezerwę, która w razie niepełnego wykonania dochodów może skutkować przekroczeniami w latach kolejnych.

Przy przedstawianych obliczeniach nie brano pod uwagę kwestii „przesuwania” zadłużenia na lata późniejsze. Jest to dość popularne zjawisko w samorządach, szczególnie w odniesieniu rat przypadających na rok 2014. Niestety, z danych wynikających tylko z WPF nie jest możliwa ocena, czy i jaka kwota zadłużenia jest odsunięta na później. Można jednak z pewną dozą prawdopodobieństwa oszacować, ile jednostek planuje restrukturyzację zadłużenia w roku 2013 i jaka jest kwota takiej restrukturyzacji.

Przy pewnym uproszczeniu, jeżeli jednostki, które notują dodatni wynik budżetu nadal zaciągają zadłużenie, to zadłużenie to służy najczęściej spłacie wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Łącznie w 2013 roku aż 506 jednostek planuje przychody z kredytów mimo posiadania zrównoważonego bądź nadwyżkowego budżetu. Łączna kwota takich przychodów to niemal 1,7 mld zł. Zaś łączna kwota przychodów z kredytów przewyższająca potrzeby wynikające z deficytów budżetu to niemal 5,1 mld zł.

Niestety, efektem ustawy jest ucieczka samorządów w zadłużenie na dłuższe okresy, jednocześnie ponosząc koszty transformacji takiego zadłużenia (dodatkowe prowizje, koszty przygotowania). Na to wszystko nakłada się niejednolite orzecznictwo RIO, które próbują usankcjonować łamanie wskaźników dziś, aby spełnić je w przyszłości, jednak skutki w poszczególnych izbach są bardzo niejednolite. Mimo możliwości polemiki z przyjętymi założeniami przy powyższych obliczeniach (przecież każda jednostka jest inna) ukazują one całkiem realną ścieżkę, którą obecnie kroczą JST. Można nadal udawać, że problemu nie ma albo w końcu usiąść do rozmów i wyprowadzić samorządy z zapaści, jaka przed nimi.