Polowanie na urzędników wyborczych

Jedną z większych zmian wprowadzonych do kodeksu wyborczego na mocy ustawy z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (DzU z 2018 poz. 130) jest wprowadzenie jako organu wyborczego urzędników wyborczych. Tekst zmienionej ustawy pozostaje lakoniczny w zakresie sposobu ich wybierania oraz szczegółowej organizacji ich pracy.

Uszczegółowienie tych kwestii nastąpić miało w formie uchwał Państwowej Komisji Wyborczej. Organ ten dotychczas podjął dwie uchwały: z 19 lutego 2018 r. w sprawie określenia liczby, trybu i warunków powoływania urzędników wyborczych (dalej jako: uchwała w sprawie powołania) oraz z 12 marca 2018 r. w sprawie określenia szczegółowego zakresu zadań urzędników wyborczych, sposobu ich realizacji oraz zasad wynagradzania za ich realizację, a także zasad zwolnienia od pracy zawodowej na czas wykonywania obowiązków urzędnika wyborczego w wyborach organów jednostek samorządu terytorialnego (dalej jako: uchwała w sprawie zadań).

Delegacja ustawowa zawarta w kodeksie wyborczym

W § 4 art. 191c kodeksu wyborczego zawarto delegację ustawową do określenia przez Państwową Komisję Wyborczą w formie uchwały liczby, trybu i warunków powoływania urzędników wyborczych, biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia prawidłowego i sprawnego przygotowania, przebiegu wyborów oraz funkcjonowania obwodowych komisji wyborczych. W art. 191f kodeksu wyborczego wskazano zaś, że Państwowa Komisja Wyborcza określi w drodze uchwały szczegółowy zakres zadań urzędników wyborczych, sposób ich realizacji oraz zasady wynagradzania, a także warunki zwolnienia od pracy zawodowej na czas wykonywania obowiązków urzędnika wyborczego, biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia sprawnego i prawidłowego przygotowania, przebiegu wyborów oraz funkcjonowania obwodowych komisji wyborczych.

Podejmując uchwałę w sprawie zadań Państwowa Komisja Wyborcza nie wypełniła w sposób całkowity delegacji zawartej w art. 191f kodeksu wyborczego. Podjęta uchwała, jak wskazuje jej tytuł, odnosi się jedynie do wyborów organów jednostek samorządu terytorialnego. Takie ukształtowanie opisywanej uchwały pozostaje sprzeczne z delegacją ustawową, która wskazuje na jednolitą i kompleksową regulację. Podjęty akt oznacza, że kandydaci na urzędników wyborczych mieliby zgłaszać swoje kandydatury niejako „na ślepo” – nie wiadomo bowiem, jak będą kształtowały się ich obowiązki w zakresie innych wyborów, nie wiadomo też jak będzie kształtowało się ich wynagrodzenie oraz możliwość zwolnienia z pracy.

Oceniając sytuację urzędników wyborczych na chwilę obecną należy zauważyć, że musieliby działać w oparciu o niepełne ramy prawne oraz w zaufaniu do innych organów. Co więcej, podział podejmowanych uchwał w zależności od rodzaju wyborów zdaje się stać w sprzeczności ze szczegółowymi zadaniami urzędników wyborczych określonymi w art. 191e § 1 kodeksu wyborczego, wśród których wymieniono np. tworzenie i aktualizowanie systemu szkoleń dla członków obwodowych komisji wyborczych oraz organizowanie i prowadzenie szkoleń dla członków obwodowych komisji wyborczych. Nie zawiera ona uregulowań w tym zakresie, nie wiadomo więc, w jaki sposób i w jakim zakresie urzędnicy wyborczy mieliby szkolenia organizować. Przerzuca ciężar ustalenia odpowiednich rozwiązań na komisarzy wyborczych, co prowadzić może do dużej różnorodności w zakresie jakości i liczby tych szkoleń.

Powoływanie urzędników wyborczych – zasady

Kwestie powoływania urzędników wyborczych określone zostały szczegółowo w uchwale w sprawie powoływania. Została ona zmieniona uchwałą z 12 marca 2018 r. Do zmiany doszło na skutek niezwykle małego odzewu ewentualnych kandydatów, kiedy jasne stało się, że powołanie odpowiedniej liczby urzędników wyborczych jest niemożliwe. Wydłużono więc termin przyjmowania zgłoszeń kandydatów.

Jedną z najważniejszych kwestii określonych przez Państwową Komisję Wyborczą stało się wskazanie liczby urzędników wyborczych. W pierwotnej wersji wskazano, że w gminach do 20 000 mieszkańców powołanych ma zostać dwóch urzędników wyborczych, zaś w gminach do 50 000 mieszkańców – trzech. Dodatkowo na każde kolejne rozpoczęte 50 000 mieszkańców miał być powoływany kolejny urzędnik wyborczy, aż do maksymalnej liczy siedmiu urzędników. W miastach będących siedzibą władz samorządu województwa lub siedzibą władz powiatu miał być powoływany dodatkowo jeden urzędnik wyborczy. Ostatecznie po wprowadzonej zmianie określono, że w gminach do 50 000 mieszkańców powołuje się dwóch urzędników wyborczych, zrezygnowano także z dodatkowych urzędników wyborczych w miastach będących siedzibą władz samorządu województwa lub siedzibą władz powiatu.

Uchwała nie określa wymogów dla kandydatów na to stanowisko. Zostały one zawarte  w art. 191c § 1 kodeksu wyborczego, który wprost wskazał, że kandydat na urzędnika wyborczego musi posiadać wykształcenie wyższe oraz musi być pracownikiem urzędów obsługujących: organy administracji rządowej, samorządowej lub jednostek im podległych lub przez nie nadzorowanych. Więcej obostrzeń na kandydatów nakłada jednak art. 191b kodeksu wyborczego. Zgodnie z tym przepisem urzędnikiem wyborczym nie może być osoba kandydująca w wyborach w okręgu, w skład którego wchodzi gmina właściwa dla obszaru działania urzędnika wyborczego, komisarz wyborczy, pełnomocnik wyborczy, pełnomocnik finansowy, mąż zaufania lub członek komisji wyborczej. Urzędnik wyborczy nie może także wykonywać swojej funkcji w gminie, na obszarze której ma miejsce zatrudnienia. Nie może także być ujęty w jej stałym rejestrze wyborców, z wyjątkiem miast na prawach powiatu. Urzędnik wyborczy nie może należeć do partii politycznych ani prowadzić działalności publicznej niedającej się pogodzić z pełnioną funkcją, nie może także być skazany prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe.

Zgłoszenia kandydatów na urzędników wyborczych przyjmowane są przez dyrektora delegatury Krajowego Biura Wyborczego. W przypadku stwierdzenia, że liczba kandydatów na to stanowisko w danej jednostce samorządu terytorialnego jest niewystraczająca, dyrektor delegatury występuje do wojewody, marszałka województwa, starostów i wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) o zgłoszenie, w terminie 7 dni, brakujących kandydatów. Do takiego zgłoszenia należy dołączyć pisemną zgodę na kandydowanie. Jeżeli w trybie tym nadal nie uda się powołać odpowiedniej liczby urzędników, szef Krajowego Biura Wyborczego występuje do ministra właściwego do spraw administracji o podjęcie działań umożliwiających powołanie właściwej liczby urzędników wyborczych.

System powoływania urzędników wyborczych nie precyzuje, co stanie się w przypadku, gdy nie uda się powołać odpowiedniej liczby urzędników. Nie wskazuje także, co stanie się z osobami, które w trakcie trwania kadencji np. przestaną pracować w odpowiednim urzędzie, przeprowadzą się do innej gminy, zmienią miejsce zatrudnienia itp. W uchwale w sprawie powoływania wskazuje się jedynie, że w terminie 60 dni przed zakończeniem kadencji urzędnika wyborczego oraz w przypadku wygaśnięcia jego funkcji dyrektor odpowiedniej delegatury ogłosi informację o możliwości zgłaszania kandydatur na zwolnione miejsce. Nie wskazuje się jednak, w jakim trybie stwierdzane ma być wygaśnięcie funkcji ani w jakim trybie ma to następować.

Zadania

Uchwała w sprawie zadań miała w założeniu szczegółowo uregulować czynności, które będą objęte zakresem działań urzędników wyborczych. Podjęty przez Państwową Komisję Wyborczą akt wydaje się być jednak dopiero szkicem, projektem, który w dalszej perspektywie podlegać będzie uzupełnieniu.

Przede wszystkim nie precyzuje ona w sposób wystarczający zadań urzędników wyborczych, odwołując się do uchwał Państwowej Komisji Wyborczej, które mają zostać dopiero wydane (np. w kwestii dostarczenia kart do głosowania właściwym obwodowym komisjom wyborczym), czy też wskazując na nieprecyzyjność wymienianych zadań (np. pkt I.5.2, pkt I.5.7 lit. d lub pkt I.5.10 uchwały). Uchwała wprost wskazuje też, że katalog zadań urzędników wyborczych pozostaje otwarty, jako że do ich obowiązków należeć będzie wykonywanie zadań wynikających z uchwał Państwowej Komisji Wyborczej oraz innych zleconych przez nią lub komisarzy wyborczych czynności, jak również zadań wskazanych przez wybranego przez komisarza wyborczego urzędnika wyborczego.

Podjęta uchwała nie daje więc w tym zakresie dużo większego oglądu niż przepisy kodeksu wyborczego, które także w ogólny sposób wymieniły zadania urzędników wyborczych. Uchwała w sprawie zadań pozwala wskazać ogólnie rodzaje czynności, które będą na pewno stanowiły zadania tych osób.

Do takich czynności szczegółowych należy zaliczyć udział w powoływaniu obwodowych komisji wyborczych. Kwestia ta ma zostać dopiero dookreślona odrębną uchwałą Państwowej Komisji Wyborczej, jednak zadania urzędników wyborczych będą związane z przyjmowaniem zgłoszeń na członków komisji, przesyłaniu odpowiednich wezwań do komitetów wyborczych, przygotowaniem list członków komisji wyborczych i ich ogłoszeniem. Urzędnicy będą także organizować pierwsze posiedzenia obwodowych komisji wyborczych, a więc do ich zadań będzie należało nie tylko fizyczne powiadomienie członków komisji o posiedzeniu, ale także prawdopodobnie udział w tym posiedzeniu w celu podjęcia decyzji w zakresie faktycznych aspektów pracy komisji. Zapewne także w tym momencie aktualizować się będzie ich funkcja szkoleniowa, ponieważ do ich zadań będzie należało przeszkolenie członków komisji, a więc wytłumaczenie im ich roli oraz wskazanie spoczywających na nich obowiązków oraz sposobu ich wykonania. Będą wspierać obwodowe komisje wyborcze przez cały czas, w tym także w ramach pełnionych dyżurów.

Doprecyzowaniu uległy zadania związane z organizacją głosowania korespondencyjnego. To oni odpowiadać będą za organizację tego głosowania. Komisarz wyborczy będzie jedynie przekazywał im przyjęte zgłoszenia zamiaru głosowania korespondencyjnego. Dalsze czynności w tym zakresie mają zostać podjęte przez urzędników, w tym także wezwanie do uzupełnienia takiego zgłoszenia (w ciągu jednego dnia) czy też poinformowanie wyborcy o odmowie przyjęcia zgłoszenia. Urzędnicy wyborczy będą także zajmować się kompleksowym przygotowaniem i przekazaniem pakietów wyborczych, a także prowadzić w tym zakresie odpowiednie rejestry.

W ramach czynności wprost związanych z wyborami to po ich stronie będzie leżało zapewnienie wykonania kart do głosowania oraz ich dostarczenie właściwym obwodowym komisjom wyborczym (co zostanie uszczegółowione w osobnej uchwale Państwowej Komisji Wyborczej). Będą oni także odpowiedzialni za zapewnienie warunków pracy obwodowych komisji wyborczych, w tym m.in. przezroczystych urn wyborczych, dostosowanie lokali wyborczych i odpowiednie ich wyposażenie. Urzędnicy wyborczy będą też odpowiedzialni za przygotowanie transmisji z lokalu wyborczego, zaś w przypadku braku możliwości organizacji takiej transmisji, za rejestrowanie podejmowanych czynności.

Po zakończeniu głosowania do zadań urzędników wyborczych należeć będzie przyjęcie i przechowywanie dokumentów wyborczych, a także pieczęci komisji wyborczych. Będą także odpowiedzialni za udostępnianie dokumentów z głosowania znajdujących się w depozycie.

Wynagradzanie

Urzędnicy wyborczy mogą liczyć na wynagrodzenie w związku z pełnionymi funkcjami. Jego wysokość będzie wprost zależna od czasu realizacji przez daną osobę funkcji urzędnika wyborczego i będzie liczona na podstawie kwoty bazowej przyjmowanej do ustalenia wynagrodzenia osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, z zastosowaniem mnożnika 2,5. Wynagrodzenie będzie przysługiwać urzędnikowi wyborczemu za dzień pełnienia zadań w wysokości 1/20 ustalonej we wskazany powyżej sposób kwoty.

W zakresie określenia ostatecznej wysokości wynagrodzenia urzędnika wyborczego największy wpływ będzie należał do komisarza wyborczego. Może on podjąć decyzję o zwiększeniu, ale także i o zmniejszeniu należnego wynagrodzenia. Zwiększone wynagrodzenie nie może przekroczyć wartości wskazanej powyżej. Urzędnik wyborczy sporządzać będzie zestawienie wykonywanych czynności, wraz z określeniem czasu ich wykonania. Będzie ono następnie podlegało weryfikacji i akceptacji przez komisarza wyborczego. Może więc dojść do sytuacji, w której otrzyma on dużo niższe wynagrodzenie niż zakładał, ponieważ jego zestawienie nie zostanie zaakceptowane.

W okresie 30 dni przed dniem wyborów do dnia przyjęcia depozytu od komisji wyborczych urzędnikowi wyborczemu przysługiwać będzie pełne miesięczne wynagrodzenie określone w sposób wskazany na wstępie.

Kandydaci na urzędników wyborczych muszą brać pod uwagę, że kodeks wyborczy nie przewiduje zwrotu kosztów dojazdu urzędnika wyborczego do gminy, w której będzie on pełnił swoją funkcję.

Biorąc pod uwagę aktualną wysokość kwoty bazowej do ustalenia wynagrodzenia osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (która wynosi 1789,42 zł), urzędnik wyborczy może otrzymać miesięczne wynagrodzenie w kwocie 4473,55 zł. Oznacza to, że za dzień wykonywania zadań urzędnikowi wyborczemu przysługiwać będzie kwota wynagrodzenia w wysokości 223,68 zł, z której to będzie on musiał pokryć koszty dojazdu.

Należy zwrócić uwagę na fakt, że jego obowiązkiem jest skupienie czynności wykonywanych w ramach jednego dnia. Innymi słowy, nie może on pełnić swoich czynności zawodowych, następnie zaś wypełniać zadania urzędnika wyborczego np. przez trzy dni z rzędu, jeżeli mógłby wykonać te czynności w ciągu jednego dnia, rezygnując z wykonywania pracy zawodowej. W takiej sytuacji wynagrodzenie nie będzie należne urzędnikowi wyborczemu za trzy dni wykonywania zadań, lecz zostanie ograniczone przez komisarza wyborczego do jednego dnia.

Zwolnienie z pracy na czas wykonywania czynności

Zgodnie z zapisem art. 191e § 3 kodeksu wyborczego, obowiązkiem pracodawcy jest zwolnienie urzędnika wyborczego od pracy zawodowej w celu umożliwienia mu wykonywania zadań związanych z pełnioną funkcją. Należy podkreślić, że urzędnikowi wyborczemu nie będzie należało się wynagrodzenie od pracodawcy w czasie tego zwolnienia. Jedynie wypełniając zadania poza czasem pracy, urzędnik wyborczy może liczyć na otrzymanie obu rodzajów wynagrodzeń.

Jego obowiązkiem jest uprzedzenie pracodawcy o swojej nieobecności z co najmniej 3-dniowym wyprzedzeniem. Uprzedzenie musi przyjąć formę pisemną, musi także wskazywać przyczynę i przewidywany okres nieobecności. W pilnych przypadkach może powiadomić pracodawcę o swojej nieobecności bez zachowania wskazanego powyżej terminu oraz w dowolnej formie.

Okres nieobecności w pracy musi zostać potwierdzony dla każdego urzędnika wyborczego przez komisarza wyborczego w formie zaświadczenia. Jest on obowiązany, nie później niż następnego dnia po upływie okresu nieobecności w pracy, dostarczyć pracodawcy zaświadczenie wystawione przez komisarza wyborczego. Okres realizacji tego obowiązku wydaje się być niezwykle krótki, a biorąc pod uwagę liczbę komisarzy wyborczych w porównaniu i liczbę urzędników wyborczych, może się okazać wręcz nierealny do dotrzymania. Należy podkreślić, że często urzędnik wyborczy nie będzie przebywać w tej samej miejscowości co komisarz wyborczy, w związku z czym obieg dokumentów będzie utrudniony. Pod znakiem zapytania stoi możliwość wydawania przez komisarzy wyborczych odpowiednich zaświadczeń w formie elektronicznej. Wydaje się, że przepis uchwały na to nie pozwala, praktyka jednak będzie musiała oprzeć się na tej formie dokumentów.

Wskazany powyżej następczy sposób usprawiedliwiania nieobecności w pracy przez urzędników wyborczych wzbudzać może liczne problemy praktyczne. Uchwała nie wskazuje, co się stanie w sytuacji, w której komisarz wyborczy odmówi wydania zaświadczenia urzędnikowi wyborczemu lub zakwestionuje część wskazywanego przez urzędnika wyborczego czasu wykonywania zadań. Z punktu widzenia pracodawcy będzie to stanowiło nieusprawiedliwioną nieobecność w pracy, ze wszystkimi tego konsekwencjami wskazywanymi przez prawo pracy. W praktyce może to prowadzić do mechanicznego akceptowania przez komisarzy wyborczych czasu pełnionych przez nich zadań, co może jednak prowadzić do prób nadużywania tej instytucji. Co więcej, zaakceptowanie przez komisarza wyborczego czasu wykonywania zadań pociąga za sobą konieczność wypłaty wynagrodzenia za każdy dzień objęty zwolnieniem.

W zakresie wyboru urzędników wyborczych Państwowa Komisja Wyborcza spotkała się z ogromnym problemem w związku z małym zainteresowaniem potencjalnych kandydatów. Nie można się jednak temu dziwić, jeżeli weźmie się pod uwagę legislacyjną czarną dziurę oraz brak szczegółowych rozwiązań w zakresie zarówno zadań, jak i wynagrodzenia lub zwolnienia z obowiązków pracowniczych urzędników wyborczych. W praktyce może się okazać, że pełnienie funkcji urzędnika wyborczego jest dla danej osoby nieopłacalne lub wiąże się z tak daleko idącymi trudnościami, że jest po prostu niemożliwe do połączenia z pracą zawodową. W skrajnych przypadkach może prowadzić do konfliktu z pracodawcą lub komisarzem wyborczym.

Tworząc Korpus Urzędników Wyborczych, ustawodawca dążył do zwiększenia profesjonalizmu w organizacji wyborów. Okazuje się jednak, że organizacja wyborów przez odpowiednie urzędy gmin miała wiele zalet. Nowe rozwiązania odrywają urzędników wyborczych od ich miejsc pracy sprawiając, że żadna z zaangażowanych stron i osób nie będzie zadowolona – pracodawca z powodu konieczności udzielenia zwolnienia pracownikowi, komisarz wyborczy z powodu braku dyspozycyjności urzędników wyborczych, urzędnicy wyborczy z powodu braku czasu na odpowiednie wykonywanie swoich zadań i obowiązków – zarówno zawodowych, jak i związanych z pełnioną funkcją.

Nie bez znaczenia pozostają także działania Państwowej Komisji Wyborczej, która nie potrafi w sposób kompleksowy i jednoznaczny uregulować zadań urzędników wyborczych. Zgodnie z delegacją ustawową, uchwała w sprawie określenia zadań urzędników wyborczych powinna zadania te regulować kompleksowo, a więc bez odwoływania się do kolejnych, nieistniejących jeszcze uchwał, a także bez podziału na różne rodzaje wyborów.

Na ostateczną ocenę rozwiązań nie mogą także nie wpłynąć braki legislacyjne, które nie pozwalają na kompleksową ocenę zadań urzędników wyborczych oraz sposobu pełnienia przez nich funkcji. Dopiero pierwsze wybory pozwolą jednoznacznie określić zakres zadań urzędników wyborczych. Od kandydatów na urzędników wyborczych wymaga się jednak zgłoszeń już w tym momencie, kadencja urzędnika wyborczego ma zaś trwać aż sześć lat.

*radca prawny, Optima Legal Consulting

W ramach tegorocznego V Ogólnopolskim Seminarium Sekretarzy porozmawiamy o pozycji i obowiązkach sekretarza w kontekście zmieniających się przepisów prawnych. Położymy nacisk na organizację wyborów oraz cyfryzację usług publicznych. Przedstawimy praktyczne wskazówki w kontekście RODO, prawa pracodawcy oraz przykłady narzędzi motywacyjnych w samorządzie.

Sprawdź program i zarejestruj się >>>