Ustawa o samorządzie gminnym, jak i ustawa o systemie oświaty, nie określa formy prawnej działania wójta w sprawie "powierzania" nauczycielowi stanowiska kierowniczego, odwołania go ze stanowiska, powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu w celu wyłonienia kandydata na stanowisko kierownicze. Mimo braku określenia tej formy w praktyce i w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się dla takich czynności formę zarządzenia.
Zarządzenie z zakresu administracji publicznej
Personalny charakter tego rodzaju zarządzeń nie stanowi o ich prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną a zarządzanie szkołą wchodzi w zakres administracji publicznej. Kwestia zaliczania spraw tego rodzaju do spraw z zakresu administracji publicznej budzi niekiedy kontrowersje, ale jeszcze pod rządem ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (DzU nr 74, poz. 368 ze zm.) została przesądzona uchwałą składu 7 sędziów z 16 grudnia 1996 r. (sygn. OPS 6/96, ONSA z 1997 r., 2/48).
Ustalenia tam zawarte zachowują aktualność, potwierdzoną także w - dotyczącym konstytucyjności zakresu nadzoru nad gminą w świetle art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym pomijającego słowa "podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej" - wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r. (sygn. P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Powołanym wyrokiem wyjaśniono wątpliwości właśnie w odniesieniu do zakresu nadzoru nad działalnością samorządu gminnego w sprawie mającej charakter sprawy z zakresu prawa pracy (w tej konkretnej sprawie chodziło o zmianę wynagrodzenia burmistrza). Z uzasadnienia wyroku wynika, że jeśli wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu. Nadzór ten służy badaniu uchwały (co odnosić należy obecnie także do zarządzeń wójta) jako aktu administracji w celu zapewnienia zgodności z prawem w interesie zarówno państwa, jak i osób zainteresowanych, podczas gdy kontrola sądowa uruchamiana tylko na wniosek osób zainteresowanych ma na celu jedynie ochronę ich praw. Trybunał wyraził pogląd, że nie ma podstaw do odmowy orzekania przez sąd administracyjny o rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody, chociażby wynik takiej kontroli zależny był od oceny uchwały, podjętej w sprawie z zakresu prawa pracy. Sądowa ochrona samodzielności gminy przed sądem administracyjnym nie oznacza utraty przez inne podmioty prawa do obrony ich interesów przed innymi sądami.
Konieczny nadzór państwa
Trybunał uznał także, że inne podejście w sytuacji, gdy przedmiotem znacznej części uchwał i zarządzeń organów samorządu terytorialnego są sprawy pozostające poza zakresem administracji publicznej, oznaczałoby drastyczne ograniczenie nadzoru państwa nad samorządem i skutkowałoby brakiem kontroli państwa nad znaczną częścią działań samorządu. Istnienie "zwykłej" drogi sądowej - pozwalającej dochodzić sprawiedliwości przed sądem powszechnym, nie rekompensowałoby tych dotkliwych skutków.
Odnosząc się do stwierdzenia, że brakuje przepisu prawa, który tego typu sprawy (odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego) wyjmowałby spod jurysdykcji sądów powszechnych i powierzał sądom administracyjnym, Trybunał wskazał przepis art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DzU Nr 153, poz. 1270), który, podobnie jak poprzednio art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o NSA z 1995 r., właśnie sądowi administracyjnemu powierza orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad samorządem terytorialnym. Ten właśnie przepis zawiera konstytucyjnie wymagane "ustawowe zastrzeżenie" określonego zakresu spraw do właściwości sądownictwa administracyjnego (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2005 r., I OSK 296/05, LEX nr 186659).
Powyższy pogląd znajduje także oparcie w wyroku NSA z 30.06.2004r. o sygn. OSK 439/2004 (publ. LexisNexis nr 2126253) w którym stwierdzono, że zarządzenia obok decyzji administracyjnych są prawną formą w jakiej wójt może podejmować władcze rozstrzygnięcia. Skoro art.38 u.s.o. nie wskazuje formy decyzji administracyjnej dla odwołania dyrektora szkoły, to oznacza, że następuje ono w formie zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej ze wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody. Dlatego zarządzenie burmistrza (wójta) w sprawie odwołania dyrektora szkoły podlega nadzorowi wojewody.
Ugruntowany jest już pogląd, że przepisy rozdziału 10 u.s.g. nie wprowadzają żadnych ograniczeń nadzoru ze względu na przedmiot uchwały i zarządzenia organu gminy, jak również z uwagi na ich charakter prawny. Organ nadzoru może więc zaskarżyć do sądu administracyjnego każdą uchwałę i zarządzenie organu gminy. Uchwała taka i zarządzenie nie muszą mieć charakteru prawa miejscowego, ani też dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej. (tak w komentarzu Lex Polonica do art.3 Ppsa, teza 61).
Powierzenie stanowiska
W uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 6/96 wskazano, że "akty powierzenia stanowiska dyrektora szkoły i odwołania z tego stanowiska nie są czynnościami prawa pracy. (...). Mają one treść administracyjnoprawną. Nieprzypadkowo zresztą zostały uregulowane w ustawie poświęconej administrowaniu szkołą, a nie w ustawie regulującej stosunki pracy nauczycieli. Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły (odwołanie z tego stanowiska) niewątpliwie należy traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych" (...)".
W wyroku z dnia z 8 lutego 2011 r., I OSK 1362/10, LEX nr 990169, NSA podkreślił, że "powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej z wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody". Mimo że przepisy ustawy o systemie oświaty nie określają prawnej formy działania organu w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, przyjmuje się, że następuje to w formie zarządzenia, tj. formie właściwej dla rozstrzygnięć organu monokratycznego podejmowanych poza postępowaniem jurysdykcyjnym (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 31 stycznia 2011 r., III SA/Lu 557/10, LEX nr 870434).
Powyższy pogląd Sąd orzekający w pełni podziela. Wprawdzie pogląd ten pozostaje w sprzeczności z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 18.07.2013r. o sygn. I OSK 832/13, jednak wspomniany wyrok został wydany w innej sprawie i jest wiążący dla sądu orzekającego jedynie na mocy art.170 Ppsa, a nie na podstawie art.153 Ppsa.
(Wyrok WSA w Poznaniu z 1 sierpnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 498/14, orzeczenie nieprawomocne, www.orzeczenia.nsa.gov.pl)
