Mało się pamięta, że samorząd terytorialny w okresie II RP opierał się głównie na sekretarzu. W świetle ustawy tzw. scaleniowej z 1933 roku sekretarz był w urzędzie gminnym urzędnikiem najwyższym w hierarchii, o najszerszych kompetencjach i najwyższych kwalifikacjach. W małych gminach wiejskich bywał też nierzadko urzędnikiem jedynym, załatwiającym wszystkie sprawy bez wyjątku. Musiał posiadać co najmniej maturę (rzecz wówczas nieczęsta, a o dużej merytorycznej wartości), w odróżnieniu od wójta, co do którego ustawa formułowała jedynie obowiązek posiadania języka polskiego w mowie i w piśmie, dziś już zresztą nieistniejący.
Wypracowana w dwudziestoleciu wysoka ranga sekretarza gminy stała się zapewne istotną przyczyną odtworzenia tego stanowiska wraz z samorządem gminnym w 1990 roku. Jednak zarówno lektura ówcześnie uchwalonej ustawy o pracownikach samorządowych, jak i obserwacja praktyki funkcjonowania samorządu skłaniają do wniosku, że sekretarz nie odzyskał wówczas ani niegdysiejszych kompetencji, ani niegdysiejszego znaczenia w funkcjonowaniu urzędu gminy. Ustawa z 1990 r. o pracownikach samorządowych praktycznie żadnych definitywnych kompetencji mu nie przydzielała, a – co symptomatyczne – 8 lat później w okresie tworzenia nowych szczebli samorządu w 1998 roku nie przewidziano sekretarza ani w strukturach powiatowych, ani wojewódzkich. Pełnił on zatem w mniejszym lub większym stopniu rolę kwiatka do kożucha. Powodowało to postulaty ze strony piśmiennictwa samorządowego wzmocnienia jego roli i lepszego wykorzystania jego wysokich kompetencji dla pożytku publicznego, zgodnie z przedwojennym modelem.
Kompetencje sekretarza
Postulat ten został oficjalnie przejęty przez twórców projektu nowej ustawy w 2008 roku. Mało tego, wobec przyjętej wówczas koncepcji budowania samorządowego korpusu urzędniczego na wzór korpusu służby cywilnej, sekretarz według pierwotnych założeń projektu miał się w strukturach urzędów administracji samorządowej stać kimś na kształt dyrektora generalnego w urzędach administracji rządowej: miał być zwierzchnikiem pozostałych członków korpusu w urzędzie.
Jak wiadomo, koncepcja korpusu samorządowego nie została zrealizowana, a jedynym jej ustawowym reliktem pozostały właśnie niektóre odrębności w statusie sekretarza w stosunku do statusu innych urzędników samorządowych (podwyższone wymogi kwalifikacyjne, wymóg apolityczności). Za relikt tej koncepcji korpusu należy też, moim zdaniem, uznać rozszerzenie stanowiska sekretarza na szczebel powiatowy i wojewódzki (sekretarz powiatu w starostwie, sekretarz województwa w urzędzie marszałkowskim).
Natomiast zmianom tym nie towarzyszyło jakieś znaczące poszerzenie kompetencji merytorycznych sekretarza. Kompetencje wymienione w art. 5 ust. 4 obecnej ups („Kierownik urzędu może upoważnić sekretarza do wykonywania w jego imieniu zadań, w szczególności z zakresu zapewnienia właściwej organizacji pracy urzędu oraz realizowania polityki zarządzania zasobami ludzkimi”) są po pierwsze, fakultatywne, a po drugie, sformułowane w sposób mglisty. By nie rzec – bełkotliwy. Cóż bowiem stało na przeszkodzie np. przesądzić jasno, że to sekretarz ma organizować nabory na stanowiska urzędnicze albo prowadzić sprawy ocen okresowych czy też szkoleń urzędników? Podobnie kompetencje sekretarza do dokonywania bieżących czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta, starosty czy marszałka (art. 8–10 ups) też są fakultatywne – pierwszeństwo opcji przed sekretarzem ma bliżej nieokreślona „osoba zastępująca”. Pomijając wątpliwość, kogo owa osoba zastępuje, należy zauważyć, że najczęściej staje się nią z naturalnych względów szef kadr urzędu, a zatem i ta kompetencja sekretarza trąci fikcją. Nader łatwo zatem jest w urzędzie JST zmarginalizować zupełnie sekretarza.
Wobec tak niepewnych i niejasnych jego kompetencji nie miało zatem, moim zdaniem, najmniejszego sensu kontynuowanie zamysłu tworzenia stanowiska sekretarza w powiecie czy województwie. Jednak uczyniono to z przyczyn najprawdopodobniej już tylko prestiżowych, aby zamaskować fakt, iż w istocie nadal brak było pomysłu na zagospodarowanie sekretarza i że nie jest spełniany postulat powrotu do modelu międzywojennego.
Pozytywne rozwiązania
Operacja zmiany statusu sekretarza w nowej ustawie o pracownikach samorządowych z 2008 roku miała natomiast także pewien ważny aspekt pozytywny. Oto w jej ramach dokonano istotnego dla całego polskiego prawa pracy eksperymentu: zmieniono podstawę jego zatrudnienia jako pracownika z powołania na umowę o pracę. A w dodatku uczyniono to bardzo szybko, bo już z nadejściem nowego roku 2009. Eksperyment ten zakończył się sukcesem: nie stało się w wyniku jego przeprowadzenia absolutnie nic złego dla interesu publicznego. Sekretarz stał się urzędnikiem obsadzanym w trybie publicznego naboru, a zatem wiarygodniejszym niż poprzednio, gdy był obsadzany na skutek politycznego kompromisu organu stanowiącego i wykonawczego. Zaczęły go też w pełni dotyczyć wszelkie wymogi stojące na straży optymalnego wykonywania pracy przez umownych urzędników samorządowych.
A nade wszystko pośrednio okazało się też, że stosunki pracy z powołania, od dawna już z wielu względów zasłużenie krytykowane, stały się dla polskiego prawa pracy zupełnie zbędne. Można je bowiem w krótkim czasie zastąpić stosunkami umownymi bez żadnej dla procesu pracy szkody. Dziwne jest, że nie wyciągnięto dotąd żadnego wniosku z tego eksperymentu i nie zaczęto likwidować stosunków pracy z powołania, na które wszak wszyscy utyskują.
Jednak to, co stało się korzystne dla interesu publicznego, nie wyszło na dobre samym sekretarzom w warunkach postępującego upolityczniania samorządów. Zwłaszcza w większych organizmach gminnych, mocno już zmęczonych politycznymi naciskami w kwestii m.in. polityki kadrowej, bardzo niewygodny stał się urzędnik, który z jednej strony winien być całkowicie apolityczny, a z drugiej poprzez zamianę podstawy jego zatrudnienia z powołania na umowę o pracę zyskał znaczny stopień niezależności.
Apolityczność
Problemu by oczywiście nie było, gdyby sami sekretarze traktowali wymóg apolityczności w sposób elastyczny. Kłopot jednak w tym, że nader wielu traktuje ten wymóg bardzo uczciwie i poważnie. W efekcie zmiana politycznej ekipy w ich urzędzie często czyni z nich osoby wyalienowane, niemile widziane i zachęcane do opuszczenia stanowiska lub przynajmniej do zgody na jego zmianę.
Znani mi są sekretarze, którzy tego rodzaju sytuację przeżywają od wejścia w życie ustawy już drugi raz. Jeden z nich np. ostatnio po kolejnej zmianie ekipy politycznej w jego starostwie wpierw był nakłaniany do dobrowolnego odejścia, a gdy na to nie przystał, został przeniesiony na okres 3 m-cy na inne stanowisko w trybie art. 21 ups.
Warto na moment zastanowić się nad tym przypadkiem, którego finał jeszcze nie jest znany. Oto nowy, obowiązujący od ub. roku przepis art. 5 ust. 1b ups stanowi: „Obsadzanie stanowiska sekretarza nie może nastąpić w drodze pełnienia obowiązków. Art. 21 ustawy nie stosuje się.”. Na pewno nie wolno zatem „ściągać” na stanowisko sekretarza kogoś innego z pracowników urzędu w trybie art. 21, czyli na okres 3 m-cy w roku kalendarzowym. Czy jednak wolno robić odwrotnie, tj. wysyłać czasowo sekretarza na inne stanowisko na owe 3 miesiące? Wydawać by się mogło że ww. przepis tego nie zabrania, odnosi się on bowiem do obsadzania stanowiska sekretarza, nie zaś stanowisk innych. Jednak należy mieć na względzie i to, że skoro stanowisko sekretarza ma charakter obligatoryjny, a inne przepisy ustawy zabraniają dopuszczania na nim wakatu, to takie czasowe przenoszenie go na inne stanowisko powoduje, że przez ten czas obowiązki sekretarza nie są wykonywane, że jego stanowisko wtedy po prostu nie funkcjonuje. A to z ustawą na pewno zgodne nie jest.
Preferencje wójta
Niejednokrotnie również formułowane są ze strony organów wykonawczych gmin pytania prawne, czy aby na pewno stanowisko sekretarza musi cały czas funkcjonować, a również jakie sankcje grożą za jego nie obsadzanie. Zdarzają się również pytania, czy zamiast stanowiska sekretarza nie dałoby się ustanowić np. jeszcze jednego zastępcy wójta, jakoby bardziej przydatnego. Trudno przy tym zrozumieć, czemu wójtowi miałby być potrzebny bardziej jeszcze jeden zastępca niż sekretarz. Zarówno bowiem jednego, jak i drugiego można upoważnić do załatwiania spraw praktycznie wszelkiego rodzaju. A oprócz tego, wymogi kwalifikacyjne odnośnie do sekretarza są bez porównania wyższe niż w przypadku zastępcy wójta, zarówno jeśli chodzi o wykształcenie (które u zastępcy można w wyjątkowych sytuacjach zrelatywizować zgodnie z par. 4 rozporządzenia płacowego, a u sekretarza nie), jak i o konieczny staż pracy.
Trudno też się oprzeć wrażeniu, że za tą preferencją stoi właśnie to, iż zastępcę dobiera sobie sam wójt w sposób arbitralny podczas gdy sekretarz jest zatrudniany w trybie wolnego naboru, a zatem w sposób formalnie od wójta niezależny. Ponadto sekretarz czerpie swą autonomię także z faktu, iż jego stosunek pracy nie przemija wraz z mandatem wójta, jak to się dzieje z zastępcą wójta.
Należy zauważyć, że przedwojenna ustawa samorządowa z 1933 roku, do której chętnie się odwołujemy, w ogóle nie znała instytucji zastępcy wójta. Naturalnym jego zastępcą w nagłych przypadkach losowych, a także „interrexem” pomiędzy kadencjami był właśnie sekretarz. Istnienie zastępcy wójta próbuje się obecnie uzasadniać aksjologicznie i celowościowo: że jakoby naturalne jest, iżby wójt posiadał koło siebie urzędnika zaufanego, który najlepiej mu będzie osobiście odpowiadał, a zatem który winien być przez wójta samodzielnie zatrudniany.
Jest to rozumienie błędne. Jedynym wyborczym suwerenem w samorządzie gminnym jest wspólnota mieszkańców, a jedynym kryterium doboru urzędników gminnych – interes publiczny. Poszerzanie poza tę miarę kręgu osób, które ani nie pochodzą z publicznych wyborów, ani z otwartego naboru (kimś takim są też wynalezieni w 2008 roku doradcy i asystenci), jest naruszeniem zasady równego i otwartego dostępu obywateli do służby publicznej, wynikającego z art. 60 Konstytucji RP. Aparat urzędu gminy istnieje po to, by służyć mieszkańcom, nie zaś wygodzie wójta. W interesie gminy leży, żeby pod nieobecność wójta jej sprawy prowadziła osoba obiektywnie najbardziej kompetentna, nie zaś najbliższa wójtowi charakterologicznie lub politycznie.
Nabór na stanowisko sekretarza
Ubiegłoroczna nowelizacja ustawy o pracownikach samorządowych formalnie uściśliła zasady naboru na stanowisko sekretarza. Został sformułowany wspomniany wcześniej zakaz obsadzania tego stanowiska w drodze pełnienia obowiązków. Ponadto zostały ustalone maksymalne, krótkie terminy, w których winien zostać przeprowadzony nabór na to stanowisko w razie wakatu na nim. Jednak w skali całej grupy urzędników samorządowych ta nowelizacja wyrządziła więcej szkody niż pożytku.
Po pierwsze, zakaz korzystania z instytucji powierzania obowiązków oraz nakaz szybkiego robienia naboru objął tylko stanowisko sekretarza, innych nie. A zatem zaistniała wykładnia „a contrario” pozwalająca tolerować na innych stanowiskach bądź to długotrwałe powierzenie obowiązków, bądź też długotrwałe uchylanie się od przeprowadzenia naboru. Jest to tym groźniejsze, że równocześnie znów „zapomniano” spełnić od dawna zgłaszane w piśmiennictwie postulaty wprowadzenia jakichś sankcji za nieprzestrzeganie trybu naboru. Postulaty te zgłaszała też NIK po niesławnej dla samorządów kontroli naborów urzędniczych, gdy ujawniła się porażająca skala naruszania czy wręcz ignorowania trybu naboru w samorządach. Mimo to ustawodawca dziwnym trafem postanowił nie zareagować na to, że ustanowione przezeń przepisy są masowo lekceważone – i to przez publicznych funkcjonariuszy.
Po drugie, zupełnie niepotrzebnie poprzez tę regulację zyskała prawo obywatelstwa w ustawie o pracownikach samorządowych niepożądana sytuacja „powierzenia obowiązków”. Poprzednio, gdy to sformułowanie w ogóle w ups nie występowało, przeważał pogląd, że w ogóle należy tej sytuacji unikać. Teraz jest ona zabroniona jedynie co do sekretarzy, a zatem być może możliwa do tolerowania na stanowiskach innych.
Poza tym ta nowelizacja znów nie zawiera pożądanego zapisu, iż tryb publicznego naboru winien być podstawową regułą, a wszelkie inne sposoby obsadzania stanowisk urzędniczych są wyjątkami, które mogą być stosowane jedynie w sytuacjach szczególnych. W praktyce zatem to owe wewnątrzurzędowe roszady osobowe są często regułą, a nabór wyjątkiem.
Nie usunięto również żadnej z licznych wad samej procedury naboru, czyniących go instytucją w dużej mierze fasadową (np. brak jakichkolwiek narzędzi obrony praw kandydatów, brak kontroli sądowej nad uchybieniami, wspomniany brak sankcji za zaniechanie trybu naboru, kompletny brak koncepcji co do metod i technik naboru, brak precyzyjnego rozgraniczenia między publicznością naboru a prywatnością kandydatów itp. itd.). Jest to już jednak temat na osobne opracowanie.
