Jak twierdzą autorzy ustawy obowiązujące mechanizmy prawne służące ograniczeniu i monitorowaniu poziomu zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego są niewystarczające przede wszystkim wobec tzw. niestandardowych instrumentów finansowania, które obecnie nie podlegają wyraźnym ograniczeniom ustawowym. Zastosowanie tych instrumentów na szerszą skalę może, zdaniem MF, prowadzić do niekontrolowanego wzrostu zadłużenia samorządu terytorialnego, a także znaczącego zniekształcenia danych obrazujących jego sytuację finansową. Celem projektu ustawy jest więc wzmocnienie mechanizmów prawnych służących bezpieczeństwu finansowemu JST.
Nastąpi to poprzez m.in. uwzględnienie przy wyliczaniu indywidualnego wskaźnika zadłużenia - tych zobowiązań, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu. Stanowi o tym art. 1 pkt 7 lit a projektu ustawy. Projektowana zmiana ust. 1 w art. 243 zmierza do objęcia limitem spłaty zobowiązań JST - oprócz kredytów i pożyczek - wszystkich zobowiązań, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu.
Dotyczy to więc wszystkich zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego - kredyty i pożyczki, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, a więc również umów o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego, papierów wartościowych, których zbywalność jest ograniczona, umów sprzedaży, w których cena jest płatna w ratach, umów leasingu zawartych z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy, a także umów nienazwanych o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związanych z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu.
Obecnie zobowiązania zaliczane do tytułu dłużnego – kredyty i pożyczki, inne niż kredyt i pożyczka, są spłacane wydatkami i nie podlegają bezpośredniemu limitowaniu ograniczeniem określonym w art. 243 ustawy. Dotyczy to np. umów leasingu zwrotnego, sprzedaży zwrotnej, umów restrukturyzacji zadłużenia, w tym sprzedaży na raty, forfaitingu, umów nienazwanych o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związanych z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które mają skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu. Wszystkie powyższe operacje będą objęte ustawowym limitem.
Jak wylicza Ministerstwo Finansów zobowiązania finansowe, które wykazują ekonomiczne podobieństwo do kredytu/pożyczki wystąpiły w 290 jednostkach samorządu terytorialnego na łączną kwotę ok. 1,4 mld zł (wg danych uzyskanych z regionalnych izb obrachunkowych - stan na 31 grudnia 2016 r.).
Po zmianie przepisów zobowiązania te będą uwzględniane przy wyliczaniu indywidualnego wskaźnika zadłużenia. W indywidualnym wskaźniku spłaty zobowiązań uwzględniane są zobowiązania spłacane w danym roku a nie brana jest pod uwagę wartość całkowita tych zobowiązań. Szacuje się, iż w warunkach roku 2017 do spłaty zobowiązań JST, objętych limitem spłaty, doliczona zostałaby kwota ok. 0,2 mld zł z tytułu zobowiązań finansowych, które wykazują ekonomiczne podobieństwo do kredytu/pożyczki.
Łatwiejsza restrukturyzacja
Projekt przewiduje także umożliwienie w praktyce restrukturyzacji długu JST poprzez:
a) spłatę istniejącego zadłużenia nowym długiem o niższych kosztach obsługi; w efekcie JST, które zaciągnęły droższe zobowiązania, będą mogły je zamienić na bardziej korzystne, co jest uzasadnione z ekonomicznego punktu widzenia,
b) wcześniejszą spłatę długu w sytuacji posiadania:
własnych środków finansowych (np. nadwyżka budżetowa z lat poprzednich, środki ze zwrotu udzielonych pożyczek), wolnych środków z tytułu rozliczenia zaciągniętych zobowiązań.
W chwili obecnej możliwość restrukturyzacji zadłużenia zależy od nadwyżki w części bieżącej. Jeżeli jednostka samorządu terytorialnego nie ma odpowiedniej nadwyżki bieżącej z 3 ostatnich lat to nie może dokonać spłaty zadłużenia, gdyż nie pozwala na to art. 243 ustawy. Samorząd może mieć jednak środki pochodzące np. ze zwrotu udzielonej pożyczki, które mógłby przeznaczyć na spłatę długów. Stąd zasadne jest umożliwienie JST wcześniejszej spłaty długu, w szczególności jeśli JST posiada środki finansowe w danym roku. Regulacją mającą na celu umożliwienie zracjonalizowania gospodarki finansowej JST jest art. 1 pkt 7 lit. b projektu ustawy (w części dotyczącej art. 243 ust. 3a pkt 2 ustawy o finansach publicznych)
Proponowany przepis art. 243 ust. 3a pkt 2 przewiduje niestosowanie ograniczenia w spłacie zobowiązań:
w przypadku restrukturyzacji zadłużenia JST w formie wcześniejszej spłaty istniejącego zadłużenia poprzez zaciągnięcie nowego długu o niższych kosztach obsługi (art. 243 ust. 3a pkt 2 lit a), przy czym ustalenie kosztów obsługi następować będzie w całym okresie spłaty. W efekcie jednostki samorządu terytorialnego, które w przeszłości zaciągnęły 2 mniej korzystne zobowiązania, będą mogły je zamienić na bardziej korzystne, co jest uzasadnione z ekonomicznego punktu widzenia;
w przypadku wcześniejszej spłaty długu wynikającego z posiadania wolnych środków, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 6, środkami z tego tytułu (art. 243 ust. 3a pkt 2 lit b);
w przypadku posiadania przez JST w danym roku budżetowym innych środków o charakterze bezzwrotnym (np. nadwyżka budżetowa z lat ubiegłych), o ile JST nie zaciąga nowych zobowiązań dłużnych na pokrycie deficytu budżetowego (art. 243 ust. 3a pkt 2 lit c).
Bez środków ze sprzedaży mienia
W art. 243 ust. 1 proponuje się doprecyzowanie limitu spłaty zobowiązań poprzez wyeliminowanie sprzedaży majątku jako elementu poprawiającego doraźnie sytuację JST i zachęcającego do pozbywania się majątku samorządowego tylko w celu poprawy wskaźnika. Ponadto sprzedaż majątku we wskaźniku z art. 243 może obecnie skłaniać JST do sztucznego zawyżania prognoz w zakresie wpływów z tego tytułu, co obniża realistyczność WPF (do wyliczenia wskaźnika uwzględnia się planowane wpływy z tytułu sprzedaży majątku po III kwartałach roku poprzedzającego rok budżetowy).
Dla przykładu, w roku 2016 wykonanie dochodów z tytułu sprzedaży majątku wyniosło dla wszystkich JST tylko 69 proc. w stosunku do dochodów prognozowanych w projektach WPF na 2016 r., a aż 655 samorządów odnotowało wykonanie tych dochodów na poziomie poniżej 50 proc. planu. Mimo, iż planowane dochody z tego tytułu nie są w dużym stopniu wykonywane (w roku 2016 – w 31 proc.), poprawiają formalne możliwości JST do spłaty zadłużenia. Odpowiedniej korekcie, zgodnie z powyższymi zmianami, poddano także wzór i objaśnienia symboli do wzoru.
W art. 3. czytamy, że Jednostka samorządu terytorialnego ustalając relację, o której mowa w art. 243 ustawy zmienianej w art. 1, uwzględnia: 1) na rok 2018 – dochody ze sprzedaży majątku za lata 2015-2017, 2) na rok 2019 – dochody ze sprzedaży majątku za lata 2016-2017, 3) na rok 2020 – dochody ze sprzedaży majątku za rok 2017.
Przepis ten będzie wprowadzany stopniowo do 2020 roku. Poza tym ustawa weszłaby w życie 14 dni po ogłoszeniu.
Projekt ustawy do pobrania: <link file:108188_blank download file>
