Samorząd terytorialny a gaz z łupków

Praktycznie[1] od 2008 roku widzimy zainteresowanie jakie towarzyszy potencjalnym zasobom gazu ze źródeł niekonwencjonalnych w Polsce. Ciągle jeszcze nieuzasadnione przekonanie o ekonomicznym sukcesie poszukiwań i ewentualnego wydobycia na skalę komercyjną spowodowało wśród elit rządzących, ale również opozycji, walkę na obietnice, potem szumnie zapowiadane prace legislacyjne, i demonstrowaną chęć zmian przepisów w obrębie prawa podatkowego i geologicznego.

Dla większości podmiotów zaangażowanych obecnie w poszukiwania gazu z łupków główne problemy wiążą się ze stabilnością prawa i jednoznacznością jego przepisów.

Na podstawie swoich planów, uwzględniając przepisy, zarówno inwestorzy, jak i pozostałe instytucje finansujące (banki, fundusze private equity, itp.) mogą oszacować nie tylko wielkość koniecznych do rozwoju środków finansowych, ale przede wszystkim potencjalny zwrot z inwestycji i związane z tym ryzyko. Również społeczności lokalne z administracją na czele muszą odpowiedzieć  sobie na pytanie czy ten biznes im się po prostu opłaca…

W sierpniu 2014 r. minister Skarbu Państwa Włodzimierz Karpiński poinformował o trwających pracach nad kolejną ustawą o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie poszukiwania, rozpoznawania, wydobywania i transportowania węglowodorów. To przyznanie się do porażki rządu, gdyż teraz jasno komunikuje się, że celem wprowadzenia  ustawy jest skrócenie okresu oczekiwania na decyzję oraz uproszczenie barier prawnych przy wydawaniu zezwoleń administracyjnych. „Jest to infrastruktura prawna, której bardzo brakowało przedsiębiorcom, którzy podjęli trud poszukiwania węglowodorów i być może w przyszłości również ich wydobycia. Jest to porządkowanie systemu, który jest na ścieżce administracyjnej konieczny do wypełnienia po to, aby procesy inwestycyjne można było realizować”[2]

Regulacje górnicze w historii

Historycznie Polska ma bogate doświadczenie w obszarze regulacji górniczych, które mają swój początek w siedemnastym wieku. Następnie po I Wojnie Światowej, po odrodzeniu na terenie Polski zostały scalone trzy odrębne systemy prawne funkcjonujące w zaborach: rosyjskim, pruskim i austriackim. Rozporządzenie z dnia 29 listopada 1930 r. - Prawo górnicze [15] częściowo zastąpiło austriacką Powszechną Ustawę Górniczą z dnia 23 maja 1854 r. [16], rosyjską Ustawę Górniczą [17] i pruską Powszechną Ustawę Górniczą z dnia 24 czerwca 1865 r. [18]. W okresie przejściowym nadal obowiązywała część przepisów byłych zaborców.  Po II Wojnie Światowej krajowa regulacja (dekrety prawa górniczego [19] uchylone przez prawo geologiczne i górnicze [20]) zerwała z dotychczasowym dorobkiem prawnym i została zdominowana przez specyfikę wydobycia surowców stałych, przede wszystkim węgla.

Na świecie kluczowe regulacje w tzw. obszarze „upstream”^[3] zostały wypracowane na bazie anglosaskiego systemu prawa, którego głównymi prekursorami są Stany Zjednoczone i Wielka Brytania. Jasnym jest, iż proponowanie do naszego systemu prawnego rozwiązań wprost z innych krajów nie jest możliwe. Takie działanie może prowadzić do błędnych wyników.

Będąc członkiem Unii Europejskiej, jesteśmy zobowiązani do stosowania regulacji europejskich, które mają pierwszeństwo przed przepisami krajowymi. I tak np. Dyrektywy 94/22/WE^[4], która określa warunki udzielania i korzystania z zezwoleń na poszukiwanie, badanie i wydobywanie węglowodorów. Przepisy UE wprowadzają obowiązek zapewnienia niedyskryminującego dostępu do prowadzenia działalności związanej z poszukiwaniem, badaniem i wydobywaniem węglowodorów w warunkach, które zachęcają do większego współzawodnictwa w tym sektorze, dając w ten sposób pierwszeństwo najlepszym systemom (praktykom) prowadzenia poszukiwań, badań i wydobycia surowców w państwach członkowskich UE.

Kolejnym wyzwaniem dla możliwości rozwoju przemysłu opartego na technologiach stosowanych dla eksploracji złóż niekonwencjonalnych są kwestie ochrony środowiska, które w ostatnim okresie spotkały się z  „gorącą” reakcją różnych państw członkowskich. Uwagi państw członkowskich odnosiły się głównie do hydraulic fracturing, tj. szczelinowania hydraulicznego stosowanego przy wydobywaniu węglowodorów ze złóż niekonwencjonalnych. Na poziomie UE nie ma ciągle ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii oddziaływania tej technologii na środowisko.

Przechodząc na grunt krajowych regulacji można wskazać kilka wyzwań, które będą decydować o sukcesie rozwoju wydobycia z nowych złóż niekonwencjonalnych. W opracowywanej nowej ustawie powinny zostać rozpatrzone wszystkie światowe  rozwiązania, ponieważ dla rozwoju poszukiwania, rozpoznania i wydobycia węglowodorów mają znaczenie elementy związane z:

-        polityką fiskalną[5],

-        przejrzystością i stabilnością regulacji w obszarze koncesji, opłat i możliwości inwestycji oraz praw majątkowych związanych z informacją geologiczną,

-        terminami i możliwością realizacji działań przewidzianych w koncesji,

-        prawnymi możliwościami prowadzenia działalności poszukiwania, rozpoznania i wydobycia.

Prezentowane wyżej obszary wiążą się z konkretnymi skutkami. Dają one odpowiedź na pytanie czy, w jakim czasie, i za ile określony podmiot może prowadzić koncesjonowaną działalność wydobywczą w naszym kraju.

Szczególnie w obszarze gazu ziemnego zalecane jest uwzględnienie możliwości transportu i sprzedaży gazu z nowych źródeł. Obecne Prawo energetyczne^[6] nie jest dostosowane to takiej sytuacji choć, z uwagą należy przyjąć rewolucyjne zmiany zaproponowane nową instrukcją IRIESP^[7].

Ocena polityki koncesyjnej w Polsce

Głównym celem państwa w zakresie eksploatacji surowców jest maksymalizacja dochodów Skarbu Państwa, społeczeństwa, itp., ze swych bogactw naturalnych. Jednym z głównych narzędzi, obok systemu fiskalnego, jest przyjęta polityka w zakresie udzielanych koncesji.

Należy pamiętać, iż cel ów realizuje się nie tyle poprzez uzyskiwane bezpośrednie opłaty za nadane koncesje (które w całości strumienia dochodów państwa z sektora Oil&Gas mają zazwyczaj marginalne znaczenie), ile poprzez przyznanie praw do eksploatacji surowców takim podmiotom, które z jednej strony gwarantują możliwie najbardziej profesjonalny i ekonomicznie efektywny proces rozpoznania, a następnie rozwoju wydobycia danych kopalin, a z drugiej strony są w stanie realizować swe projekty bez naruszania interesów lokalnych społeczności czy głębokiej ingerencji w środowisko naturalne.

W tym sensie polityka koncesyjna powinna :

·         opierać się na jasnych i przejrzystych kryteriach selekcji premiujących podmioty, które oferują i są w stanie zapewnić najlepsze warunki eksploatacji bogactw naturalnych kraju.

·         wprowadzać terminy i warunki, które dają gwarancję dobrego rozpoznania danego obszaru i zwiększają prawdopodobieństwo znalezienia produktywnych złóż, ale jednocześnie od strony technicznej i finansowej są możliwe do realizacji przez aplikujące podmioty.

·         być spójna i kompatybilna ze strategią rozwoju danego kraju, a w szczególności z krajowymi i regionalnymi koncepcjami zagospodarowania przestrzennego kraju, polityką energetyczną danego państwa oraz polityką (programem, planem) w zakresie ochrony środowiska.

Przyjmując powyższe kryteria, nie można, niestety, przyznać zbyt wysokiej oceny aktualnej polityce koncesyjnej w Polsce. Nowa ustawa Prawo geologiczne i górnicze wyeliminowała wprawdzie niektóre błędy i luki prawne (np. całkowitą dowolność w wyborze obszarów koncesyjnych nie objętych przetargami na eksploatację węglowodorów), ale jej wpływ na rozdysponowanie najbardziej perspektywicznych obszarów, przynajmniej w zakresie poszukiwań gazu ze źródeł niekonwencjonalnych, jest już iluzoryczny. Co prawda przyjęta przez Sejm pod koniec lipca 2014 r. ustawa o specjalnym podatku węglowodorowym (SPW) wprowadza lepszy dla gmin i społeczności lokalnych system opodatkowania wydobywanych kopalin, m.in. ropy i gazu. Rentę ma tworzyć specjalny podatek węglowodorowy, którego stawka ma wynosić od 0 do 25 proc., zależnie od relacji przychodów do wydatków oraz podatek od wydobycia niektórych kopalin (w przypadku gazu konwencjonalnego stawka wyniesie 3 proc., a gazu niekonwencjonalnego 1,5 proc., natomiast w przypadku ropy konwencjonalnej będzie to 6 proc., a niekonwencjonalnej 3 proc.).

Ustawa przewiduje, że opłata eksploatacyjna realizowana na rzecz gmin, powiatów, województw i Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej ma wzrosnąć do 24 zł z 6 zł za tysiąc metrów sześciennych w przypadku gazu i do 50 zł z 36 zł za tonę w przypadku ropy.

Podsumowując nie można mówić o planowym zarządzaniu w zakresie polityki koncesyjnej. Nie powstał, jak dotąd, żaden plan czy program zarządzania strategicznymi zasobami surowców mineralnych czy strategia zrównoważonej gospodarki złożami, chociażby dla najbardziej obiecującego surowca jakim jest gaz z łupków. Ta awersja przełożyła się na przypadkowość kształtowanych w nowym prawie instytucji i narzędzi, niespójność procedur i kompetencji oraz chaotyczne, a być może nawet nieadekwatne  praktyki administracyjne.

Prawdą jest, że: „Branża z zadowoleniem przyjmuje[8] wiele kwestii uwzględnionych w finalnie uchwalonej wersji nowelizacji ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Za szczególnie istotne OPPPW uznaje rezygnację z koncepcji powołania Narodowego Operatora Kopalin Energetycznych (NOKE), który obligatoryjnie uczestniczyłby we wszystkich nowych inwestycjach, wprowadzenie koncesji łącznej oraz uwzględnienie okresu przejściowego pomiędzy koncesjami obowiązującymi a wprowadzanymi na nowych zasadach.” Ale dalej następuje krytyka: „Niestety, nowelizacja Prawa geologicznego i górniczego nie uwzględnia koniecznych z punktu widzenia branży zmian przepisów wynikających z innych ustaw (znajdujących się poza kompetencjami Ministerstwa Środowiska), a będących powodem wielu utrudnień natury administracyjnej, co bezpośrednio przekłada się na znaczne wydłużenie procesu uzyskiwania pozwoleń na inwestycje (w Polsce trwa on średnio blisko rok, podczas gdy np. w Pensylwanii podobne procedury zajmują ok. 45 dni)”.

Norwedzy też popełniali błędy, ale dziś dzięki węglowodorom są jednym z najbogatszych krajów Obyśmy potrafili pójść za ich przykładem.

Bibliografia

1.        Kaliski M., Krupa M., Sikora A., „Potencjał polskiego rynku elektroenergetyki jako możliwy kierunek  monetyzacji polskiego gazu łupkowego”. Katedra Ekonomiki i Organizacji Przedsiębiorstw Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, ISBN 978-83-62511-25-9; Kraków 2010 str.792-806.

2.        Kaliski M., Krupa M., Sikora A., „Wpływ niekonwencjonalnych źródeł gazu ziemnego i kryzysu gospodarczego na prognozy rozwoju rynku gazu skroplonego LNG w Europie” „Gospodarowanie zasobami informacyjnymi z perspektywy zarządzania kryzysowego” Redakcja naukowa Ryszard Borowiecki, Janusz Czekaj. ISBN 978-83-7285-612-8 Wydawnictwo „Dom Organizatora” Toruń 2011

3.        Kaliski M., Krupa M., Sikora A., „Analiza istniejących prognoz rozwoju konsumpcji  i podaży gazu ziemnego w Polsce w świetle dostępnych prognoz Unii Europejskiej” AGH Drilling Oil Gas, Vol .29 No.1 , 2012. Str. 185-195.

4.        Kaliski M., Krupa M., Sikora A., „Ograniczenia i bariery polskiej infrastruktury gazowej w kontekście  możliwego rozwoju wydobycia polskiego gazu łupkowego”. Katedra Ekonomiki i Organizacji Przedsiębiorstw Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, ISBN 978-83-62511-25-9; Kraków 2010 str.807 – 826.

5.        Kaliski M., Krupa M, Sikora A., Szurlej A., „Obecny stan prawny związany z poszukiwaniem i wydobyciem gazu ziemnego, w tym gazu z łupków.” Zeszyty Naukowe Instytutu Gospodarki Surowcami Mineralnymi i Energią  Polskiej Akademii Nauk nr 82, rok 2012. Str. 21-46. ISSN 2080-0819

6.        Borkowski D., Jasiński A., Kaliski M., Sikora A., Stefanowicz J., ”Wyzwania regulacyjne związane z możliwością poszukiwania, rozpoznania i wydobycia węglowodorów ze złóż niekonwencjonalnych w Polsce”. Rynek Energii  Nr 4(101) – 2012 Str. 71

7.        Kuhn M., Umbach F.; EUCERS Strategic Perspectives  of Unconventional Gas.  “A Game Changer with Implication for the EU’s Energy Security”, May 2011

8.        Nagy S., Siemek J.,  „Wydobycie gazu ziemnego ze skał łupkowych w Europie: stan technologii – zagrożenia i możliwości” Archiwum Górnictwa . Vol. 56 (2011), No 4, p. 727–760

9.        Nawrocki J., “Balance of Natural Gas Resources in Poland”, January 2010

10.     Vello A. Kuuskraa, Scott H. Stevens, Advanced Resources International „Worldwide Gas Shales and Unconventional Gas: A Status Report”, December 2009

11.     Polityka Energetyczna Polski PEP2030. www.mg.gov.pl 2009.

12.     Państwowy Instytut Geologiczny: „Ocena zasobów wydobywalnych gazu ziemnego i ropy naftowej w formacjach łupkowych Dolnego Palezoiku w Polsce (BASEN BAŁTYCKO – PODLASKO -LUBELSKI)”.  www.pgi.gov.pl/pl/component/docman/doc_download/771-raport-pl.html

13.     Wood Mackenzie Unconventional Gas Service Analysis „Poland/Silurian Shales”, August 2009

14.     Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 29 listopada 1930 r. - Prawo górnicze (Dz.U. Nr 85, poz. 654 wraz z późniejszymi zmianami)

15.     Austriacka Powszechna Ustawa Górnicza z dnia 23 maja 1854 r. (Dz.U. P. A. Nr 146) wraz z późniejszymi jej zmianami i uzupełnieniami.

16.     Rosyjska Ustawa Górnicza (Zbiór Praw Ces. Ros. Tom VII wyd. 1912 r.) wraz z późniejszymi jej zmianami i uzupełnieniami.

17.     Pruska Powszechna Ustawa Górnicza z dnia 24 czerwca 1865 r. (Zb. Ust. z 1865 r. str. 705) wraz z późniejszymi jej zmianami i uzupełnieniami

18.     Dekret Prawo górnicze z dnia 6 maja 1953 r. (Dz.U. Nr 29, poz. 113), tj. z dnia 16 lutego 1955 r. (Dz.U. Nr 10, poz. 65), tj. z dnia 27 kwietnia 1961 r. (Dz.U. Nr 23, poz. 113), tj. z dnia 16 lutego 1978 r. (Dz.U. Nr 4, poz. 12)

19.     Prawo geologiczne i górnicze z dnia 4 lutego 1994 r. (Dz.U. Nr 27, poz. 96), tj. z dnia 14 listopada 2005 r. (Dz.U. Nr 228, poz. 1947), uchylone przez Prawo geologiczne i górnicze z dnia 9 czerwca 2011 r. (Dz.U. Nr 163, poz. 981)

20.     France: Code Minier, as modified by Ordinance 2011-91 of 20 January 2011

21.     Sweden: Minerallagen of 1 July 1992

22.     Germany: Federal Mining Act of 13 August 1980, Bundesberggesetz of 13 August 1980

23.     Final report on unconventional gas in Europe, In the framework of the multiple framework service contract for legal assistance TREN/R1/350-2008, November 8, 2011.

24.     Daniel Johnston „Petrolum tax design”, October 23-24, 2002.