Samorządy w Polsce są najważniejszym publicznym usługodawcą i inwestorem. Jednakże na skutek zwiększania się poziomu zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego, maleją możliwości realizacji zadań publicznych ze względu na ograniczone środki niezbędne do ich sfinansowania. W tej sytuacji samorządy coraz częściej decydują się na powołanie spółek, których celem jest wykonanie określonych zadań, zwłaszcza inwestycyjnych oraz związanych z zarządzaniem infrastrukturą publiczną (np. linia kolejowa, obiekty sportowe i kulturalne). Z danych Ministerstwa Skarbu Państwa wynika, że w 2013 r. jednostki samorządu terytorialnego miały udziały w ponad 2500 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz były akcjonariuszami ponad 400.
Kontrola wykazała, że realizacja dużych inwestycji samorządowych poprzez powoływane w tym celu spółki umożliwiła sfinansowanie i budowę ważnych obiektów infrastruktury publicznej (np. linia kolejowa, hala widowiskowo-sportowa).
Najważniejsze stwierdzone nieprawidłowości
Co trzecia zbadana spółka komunalna prowadziła działalność niedozwoloną w świetle obowiązujących przepisów, która często wykraczała poza sferę użyteczności publicznej. Większość tych spółek podejmowała działalność w ogóle niezwiązaną z zadaniami samorządu. Chodzi m.in. o prowadzenie działalności hotelarskiej i gastronomicznej, zarządzania nieruchomościami na zlecenie, jak również o działalność deweloperską, a nawet usługi pogrzebowe. Samorządy tłumaczą, że dzięki temu miały możliwość pozyskania dodatkowych przychodów.
W ocenie NIK, tworzenie i przystępowanie przez samorządy do spółek, choć powinno uwzględniać rachunek ekonomiczny, to jednak ma służyć głównie wykonywaniu zadań publicznych.
Ponadto NIK zwraca uwagę, że spółki z udziałem samorządów wykonując niedozwoloną działalność wchodzą w obszar konkurencji rynkowej (np. budowa mieszkań w systemie deweloperskim), a to może z kolei prowadzić do jej zaburzenia, gdyż spółki komunalne korzystają z uprzywilejowanej pozycji (np. otrzymując zlecenia usług od samorządu, który jest ich właścicielem).
Kontrola wykazała także, że samorządy mają problem z interpretacją, która część działalności spółek należy do sfery użyteczności publicznej. NIK zwraca uwagę na niejednoznaczność przepisów w tym zakresie. Wątpliwości dotyczyły zarówno interpretacji pojęcia „użyteczność publiczna”, jak i interpretacji przesłanek umożliwiających działalność spółkom z udziałem samorządów poza sferą użyteczności publicznej.
Samorządy powierzając swoim spółkom zadania w większości nie przeprowadzały przed ich rozpoczęciem analiz biznesowych (m.in. szacowanie kosztów i korzyści), które potwierdzałyby, czy poszczególne przedsięwzięcia są ekonomicznie uzasadnione, a wybrany model realizacji optymalny.
W efekcie blisko 40 proc. przedsięwzięć, w które angażowały się spółki komunalne , było przygotowanych nierzetelnie. To z kolei wpływało na częste zmiany koncepcji przedsięwzięć, wydłużanie czasu ich realizacji (w przypadku 30 proc. przedsięwzięć średnie opóźnienie wyniosło blisko 15 miesięcy) oraz zwiększanie kosztów. Łączne koszty przedsięwzięć skontrolowanych przez NIK wzrosły o 7 proc. (tj. o prawie 224 mln zł) w stosunku do założeń.
Z 55 zbadanych przedsięwzięć, realizowanych przez spółki samorządowe, osiem w ogóle nie zostało zrealizowanych, a 15 przedsięwzięć przeprowadzono z nieprawidłowościami. Nieprawidłowościami, poza błędami i zaniechaniami na etapie przygotowawczym, były: niezapewnienie spółkom przez samorządy odpowiednich środków finansowych oraz warunków organizacyjnych przy realizacji powierzonego przedsięwzięcia, błędy w procedurach dotyczących zamówień publicznych, nieuzasadnione odstępstwa od przyjętych założeń oraz nieprawidłowy nadzór nad zatrudnionymi wykonawcami.
NIK zwraca też uwagę, że w ośmiu skontrolowanych samorządach dwie lub trzy spółki równocześnie wykonywały te same zadania, przy czym nie przeprowadzono rzetelnej analizy ekonomicznej takiej organizacji. W konsekwencji zwiększały się koszty realizacji zadań (np. przez dublujące się koszty ogólnego zarządu), a w niektórych przypadkach miało to negatywny wpływ na skuteczność i efektywność wykonywanych zadań.
Jednym z głównych powodów powierzania przez samorządy zadań, zwłaszcza inwestycyjnych, spółkom komunalnym była chęć przeniesienia poza jednostkę samorządową ryzyka finansowego i niezwiększania jej zadłużenia. Przejmując zadania, Spółki przejmują bowiem jednocześnie bezpośredni ciężar ich sfinansowania, co pozwala uniknąć obciążeń w budżecie samorządu. Ten sposób działania nie zabezpiecza jednak w pełni finansów jednostek samorządu terytorialnego. W wielu przypadkach bowiem samorządy poręczają kredyty oraz gwarantują inne zobowiązania spółek, a także przyjmują na siebie zobowiązania finansowe wobec spółek, biorąc tym samym na siebie ryzyko związane z ich działalnością.
NIK zwraca uwagę na niekorzystne tendencje w sytuacji ekonomiczno-finansowej spółek komunalnych. Wzrastało zatrudnienie w spółkach, pogorszyły się wskaźniki ich zadłużenia oraz obniżyły się wyniki finansowe. W latach 2009 - 2013 zobowiązania skontrolowanych spółek komunalnych wzrosły o blisko 53 mld zł (z 28,6 do 81,6 mld zł). Poziom tego zadłużenia jest coraz większy w stosunku do zadłużenia samorządów (wzrost z 3 do 5 proc.). Ponadto nastąpił ponad trzykrotny spadek wyniku finansowego analizowanych spółek - z łącznego zysku 2,4 mln zł na koniec 2008 r. do straty 2,6 mln zł na koniec 2013 r. Warto zauważyć, że w tym samym czasie zatrudnienie w spółkach wzrosło o blisko 10 tys. etatów.
Poza obiektywnymi czynnikami, uniemożliwiającymi osiągnięcie lepszych wyników (np. brak przychodów na etapie budowy obiektów infrastruktury publicznej, czy realizacja zadań z założenia nierentownych) powodem niekorzystnych wyników było złe zarządzanie (w tym m.in. brak działań obniżających koszty działalności). Zarządy spółek nie troszczyły się o zmniejszenie kosztów realizacji zadań, ponieważ w większości skontrolowanych przypadków samorządy zobowiązały się do pokrywania ewentualnych strat, dofinansowania działalności spółek lub ich dokapitalizowania. NIK wskazuje, że brakuje mechanizmów wymuszających na spółkach oszczędne i wydajne wykonywanie zadań. Sytuacji nie poprawia nieskuteczny nadzór zarówno nad wykorzystywaniem powierzonego majątku, jak i jakością i kosztami wykonywanych zadań publicznych.
W latach 2009-2013 wszystkie skontrolowane samorządy wniosły do spółek środki finansowe oraz aporty w łącznej wysokości 7,7 mld zł, w większości bez należytej analizy potrzeb spółek w zakresie ich dofinansowania. Decyzji o wniesieniu składników majątkowych do spółek nie poprzedzano również wyliczeniami korzyści lub pożytków, jakie samorząd zamierzał osiągnąć. Tylko pojedyncze samorządy przeprowadziły analizy pod kątem pomocy publicznej, przy czym część zrobiła to nierzetelnie.
Samorządy nie zapewniły sobie skutecznej kontroli sposobu wykorzystania majątku wnoszonego do spółek. W 236 spółkach (na 244 poddanych analizie) nie przeprowadzono w latach 2009-2013 żadnej kontroli w tym zakresie. Ustalenia NIK wskazują, że w 12 spółkach wystąpiły nieprawidłowości związane z wykorzystaniem majątku, a w 10 majątek był wykorzystywany do celów innych niż te, do których spółki powołano.
Wnioski NIK
W celu zwiększenia efektywności realizacji zadań publicznych za pośrednictwem spółek komunalnych, samorządy powinny przeprowadzać i wykorzystywać analizy prawne i ekonomiczne do tworzenia i działalności spółek z ich udziałem - wyjaśnia NIK. Samorządy powinny przykładać większą wagę do rzetelnego i profesjonalnego przygotowywania przedsięwzięć powierzanych spółkom oraz lepiej nadzorować ich realizację.
NIK sformułowała także wniosek de lege ferenda, w którym wnosi o doprecyzowanie ustawy o gospodarce komunalnej. W szczególności chodzi o doprecyzowanie pojęcia „użyteczności publicznej” oraz przesłanek tworzenia i przystępowania przez gminy do spółek prawa handlowego poza sferą użyteczności publicznej, tak aby nie było wątpliwości, jaka działalność może być prowadzona przez spółki komunalne.
